（文章中人物等名称均为化名）【要点提示】根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十四条的规定，对拆迁人擅自组织强制拆迁的行为，房屋拆迁管理部门履行监督管理职责的具体内容是：“责令停止拆迁，并依法予以处罚，触犯刑律的，依法追究刑事责任”。拆迁管理部门不按照上述规定履行监督管理职责，就是没有履行法定职责，构成【案例索引】一审：安徽省绩溪县人民法院[2005]绩行初字第04号(2005年7月28日)二审：安徽省宣城市中级人民法院[2005]宣中行终字第21号(2005年11月15日)【案情】原告绩溪县黄山塑胶制瓶厂。被告绩溪县建设委员会。绩溪县黄山塑胶制瓶厂(以下简称制瓶厂)系苏文菊个人投资开办，2001年4月9日经工商部门登记注册，取得个人独资企业营业执照。2002年7月20日，苏文菊丈夫程亚龙与绩溪县面粉厂签订了租期为十年的房屋租赁协议，承租面粉厂大楼底层用于办厂。协议签订后，苏文菊将制瓶厂搬迁至绩溪县面粉厂，并对承租的厂房进行装修改造后从事生产经营。2004年7月，绩溪康达房地产开发有限公司(以下简称康达公司)因房地产开发建设需要，决定对绩溪县商业步行街二期(A区)开发建设范围内的房屋及附属物予以拆迁，制瓶厂所承租的厂房及附属物在此次拆迁范围内。2005年1月11日，制瓶厂向绩溪县建设委员会(以下简称县建委)递交了《关于请求管理与备案的申请》，该申请述称，2005年1月10日下午制瓶厂应康达公司之约，第一次商谈有关厂房拆迁补偿事宜，与此同时，康达公司人员拆除了制瓶厂的水泵房(内有汽泵水泵等机具)，1月11日上午制瓶厂与康达公司交涉无果，请求县建委作为房屋拆迁主管部门予以管理并备案。县建委当日收到了原告的申请，但此后一直未给予原告书面答复。1月15日，康达公司剪除了制瓶厂的供电线路;1月16日，康达公司又拆除了制瓶厂承租厂房的上层结构。因康达公司与制瓶厂就拆迁安置补偿问题多次协商无果，康达公司遂于2005年2月1日至2日强行拆除了制瓶厂的全部厂房。原告于2月1日下午得知厂房被拆，即打110报警，1 10民警到达现场，告知原告此事归县建委管。此后，原告又向安徽省建设厅写信反映，省建设厅将原告来访信件批转至宣城市建委，宣城市建委于2005年4月4日责成被告县建委处理并上报结果。2005年4月4日，被告对康达公司作出城建[2005]16号《关于苏文菊来信反映有关拆迁问题的函》，该函主要内容是：根据《城市房屋拆迁管理条例》第三条、第十六条和第二十七条等有关规定，你公司未与黄山塑胶制瓶厂达成拆迁补偿安置协议即拆除该厂租赁的房屋不妥。为能妥善处理苏文菊反映的问题，请贵公司对照有关法律规定及时妥善处理好与黄山塑胶制瓶厂在房屋拆迁中的相关问题，并将妥善处理的结果报本委。2005年5月8日，原告以被告明知拆迁人康达公司的违法意图和违法行为，既不给原告答复又不采取制止措施，致使原告承租的厂房被强行拆除，属拒绝履行法定监管职责为由，向绩溪县人民法院提起行政诉讼，请求确认被告不履行制止违法拆迁法定职责的行为违法。原告诉称，2004年8月以后，拆迁人绩溪县康达房地产开发公司在未给原告作出任何安置补偿的情况下，先后对原告承租的厂房采取断水断电、威胁破坏等手段，逼迫原告搬迁。2005年1月10日，拆迁人趁与原告谈判之机强行拆除了原告厂房的附属设施。拆迁入还多次扬言如不搬迁就强行铲平。原告意识到拆迁人拒绝按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定对原告进行安置补偿，遂于1月11日向被告提出监管和保护请求。但被告一直未采取监管措施，也未给予原告任何答复，放任拆迁人一再违法拆迁。2005年2月1日至2日，拆迁人强行实施野蛮拆迁。原告求救，被告未到现场进行制止，致使原告的巨额财产被拆迁人强行摧毁、变卖、洗掠一空，造成了原告的高资质企业灭失.巨大经济损失至今未能挽回。原告认为，被告于2005年1月¨日接到原告的请求报告后，明知拆迁入的违法意图和违法行为，既不给原告答复，也不采取制止措施，其不履行法定监管职责的行为，显然违反了《城市房屋拆迁管理条例》第五条和第三十八条之规定，给原告造成了不可挽回的严重损失。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令被告不履行制止违法拆迁法定职责的行为违法。被告辩称，2005年1月11日收到原告请求报告属实，但对拆迁入2005年2月1日至2日的强制拆迁行为一无所知，故原告诉称不实。被告收到原告的申请后，于2005年1月14日向拆迁人发出了书面通知，责令拆迁人对照房屋拆迁有关规定处理好与原告在房屋拆迁中的有关问题，故被告已履行了监管职责。至于拆迁管理部门应怎样制止违法拆迁行为，我国法律及《城市房屋拆迁管理条例》尚未作出具体规定，同时，作为拆迁人在拆迁过程中实施了损害被拆迁人权益的行为，属于一种民事侵权行为，并非被告的职责所在，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。本案在审理过程中，被告于2005年7月15日作出了《关于对县康达房地产开发公司违规强行拆除房屋的处理决定》，对康达公司作出批评教育的处理，并于2005年7月27日告知了一审法院，但原告于7月28日已明确表示不同意撤回起诉。【审判】绩溪县人民法院经审理认为，绩溪县黄山塑胶制瓶厂以其承租的房屋被强行拆除，自己的财产权受到侵害为由，申请被告履行法定职责，保护其财产权，并认为被告拒绝履行，向人民法院提起行政诉讼，具备原告资格。绩溪县建设委员会作为绩溪县的建设行政主管部门，具有对本县的城市房屋拆迁实施监督管理的法定职责。被告于2005年1月11日收到原告向其提出的对康达公司拆除原告附属设施行为请求监管的申请后，应对申请作出受理或不予受理或对违法行为作出处理决定，并及时答复申请人。被告在知悉原告厂房附属设施已于1月10日被拆除，可能存在违法行为的情况下，理应立即履行监管职责，进行调查核实，依法进行相应处理。但被告未及时履行房屋拆迁监管职责，致使2005年1月15日原告的供电线路被剪断，1月16日原告厂房的上层结构被拆除。被告抗辩已于2005年1月14日向拆迁人康达公司发出了《关于妥善处理房屋拆迁中有关问题的通知》，告知康达公司依法处理好与原告在房屋拆迁中的有关问题，主张其已经履行了职责，但该通知从内容上看，不具有对违法拆迁行为作出相应处理并责令停止不合法拆迁行为等履行职责的实质内容，故被告的抗辩主张不能成立。2005年2月1日至2日，原告的全部厂房在未达成拆迁安置补偿协议未经依法裁决被强行拆除后，被告直至本案庭审时仍未依法对该违法拆除原告厂房的行为作出处理并答复原告。综上，被告未依法履行房屋拆迁监督管理的法定职责。原告制瓶厂请求本院确认被告县建委的上述行为违法，应予支持。依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十条第三、四款、第五十七条第二款第(一)项之规定，判决确认被告绩溪县建设委员会不履行制止违法拆除原告厂房法定职责的行为违法。一审宣判后，被告绩溪县建设委员会不服一审判决，向宣城市中级人民法院提起上诉称，被告已履行法定职责，一审判决于法无据，对证据的认证未依照法律规定，一审判决认定事实不清，请求二审撤销原判或依法改判。绩溪县黄山塑胶制瓶厂辩称，一审判决认定事实清楚，判决公正，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。宣城市中级人民法院经审理认为。被上诉人绩溪县黄山塑胶制瓶厂厂房系租赁绩溪县面粉厂房屋。而该面粉厂房屋在绩溪县商业步行街二期开发建设范围内，已于2004年7月经公告拆迁，故黄山塑胶制瓶厂所承租的厂房及附属物依法应予拆迁。但该房屋拆迁应在拆迁人康达公司与被上诉人制瓶厂达成补偿安置协议或达不成协议由房屋拆迁管理部门依法裁决的前提下进行。拆迁人康达公司在未与被上诉人达成拆迁补偿协议或申请依法裁决的前提下，强行拆除被上诉人租赁的房屋，被上诉人对康达公司的违法行为申请房屋拆迁主管部门即上诉人绩溪县建设委员会予以管理与备案，上诉人应根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和《安徽省城市房屋拆迁管理办法》第三条规定，对该违法行为履行监督管理职责，依法作出相应的处理。上诉人虽辩称向拆迁入送达了《关于妥善处理房屋拆迁中有关问题的通知》，但该通知发出后，康达公司并未停止其违法行为，故该通知内容不具有对违法拆迁行为予以处理的内容，上诉人绩溪县建设委员会辩称其已履行法定职责的理由不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。【评析】本案主要涉及以下两个问题：1.绩溪县建设委员会作为房屋拆迁主管部门是否有“责令拆迁入停止违法拆迁”的行政处罚权。国务院《城市房屋拆迁管理条例》及《安徽省城市房屋拆迁管理办法》均明确规定：市、县人民政府负责管理城市房屋拆迁工作的部门，对本行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理。拆迁租赁房屋的拆迁人应当与被拆迁入、房屋承租人签订拆迁补偿安置协议，达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十四条规定：拆迁入、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚，触犯刑律的，依法追究刑事责任。依照该工作规程，本案中康达公司在既未与制瓶厂达成安置补偿协议，亦未申请房屋拆迁管理部门裁决的情况下，强行对原告断水、断电并强行拆除原告的全部厂房，作为房屋拆迁管理部门的绩溪县建设委员会有权责令其停止拆迁，并依法予以处罚。2.被告绩溪县建设委员会是否履行了监管职责。本案中，被告绩溪县建设委员会虽向拆迁人送达了《关于妥善处理房屋拆迁中有关问题的通知》，但该通知未同时送达原告，亦不具有对违法拆迁行为作出相应处理并责令停止不合法拆迁行为等履行职责的实质内容，康达公司亦未停止其违法行为，故绩溪县建设委员会并未依法履行房屋拆迁监督管理的法定职责。【编后补评】国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁入或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。……”所以，在拆迁当事人之间达不成拆迁补偿安置协议的情况下，拆迁的必经程序是：由拆迁入申请房屋拆迁管理部门先行裁决;否则，即为程序违法。该条例第十七条第一款规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”所以，强制拆迁的主体应是房屋所在地的市、县人民政府责成的有关职能部门，或者是人民法院，拆迁人无权自行实施强制拆迁。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十四条的规定，对拆迁入擅自组织强制拆迁的行为，拆迁管理部门履行监督管理职责的具体内容是：“责令停止拆迁，并依法予以处罚，触犯刑律的，依法追究刑事责任”。所以，拆迁管理部门不履行上述监督管理职责的内容，就是没有履行法定职责。本案中，拆迁人康达公司违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款、第十七条第一款的规定，擅自进行强制拆迁，于2005年1月10日拆除了原告厂房的附属设施，原告于1月11日请求被告对拆迁人的违法拆迁行为实施监督管理职责，被告应按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十四条的规定履行监督管理职责，即：“责令停止拆迁，并依法予以处罚，触犯刑律的，依法追究刑事责任”。虽然本案被告于1月14日向拆迁入下达了《关于妥善处理房屋拆迁中有关问题的通知》，但该通知不具有上述法定的履行监督管理职责的内容，导致1月15日，原告的供电线路被剪断，1月16日，原告厂房的上层结构被拆除，2月1日至2日，原告的全部厂房被违法拆除。所以，本案一、二审法院以被告通知的内容不具有对违法拆迁行为予以处理的内容为由，认定被告没有履行法定职责，构成违法，该认定是正确的。