JA市XY公司接管案的行政诉讼2005年春季，JA市政府决定由新建的集中供热公司兼并已经有20多年供热历史的XY供热公司，并提出了一个700万元兼并价格。XY公司不同意，2005年7月市政府要求市公安局和检察院对XY公司所有帐目进行审查。7月13日市政府发给XY公司一份兼并协议，要求该公司必须签字。XY公司拒绝签署该协议，另行起草了一份协议，要求与集中供热公司和市政府洽商，但市政府没有答复。2005年7月13日16时，市城建局长通知XY公司于14日上午8时30分到城建局参加听证会，只允许XY公司去3个人，不允许任何股东参加。建设局下达通知时未告知听证事项，第二天的听证会上政府领导宣布临时接管XY公司的决定，并不允许XY公司进行申诉和抗辩。7月15日上午10时,政府将接管企业的行政裁决贴在XY公司墙上录像后离去。下午3时，由集中供热公司人员、社会人员和公安干警组成的80余人的接管队伍，强行对XY公司的资产进行接管，遭到XY公司员工的强烈反对，致使3号供热站未能接管成功。7月16日上午9时，6支接管分队同行出击，强行查封和接管XY公司，在3号供热站接管队伍与XY公司职工发生了冲突。XY公司职工多人受伤后，公司大部分财产被强行接管。7月21日，集中供热公司组织RL公司职工和社会人员近百人在市公安局大批警力配合下，强行拆除XY公司1号供热站，XY公司护站员工予以阻止被殴打，导致XY公司3人受伤住院，并将一位路见不平拉架劝阻打人的老者也被打伤住院。事发后XY公司职工向政府抗议，一职工在情绪激动下用脚踹了市长办公室的门，伤者亲属打了建设局长。双方会谈后市政府成立了专案组,对冲突事件进行调查后，拘留了XY公司的两名职工。至此，XY公司除了办公楼外，其余资产被全部接管，公司董事会及职工要求政府公正确定公司资产价值，同时向法院提起行政诉讼，但此案在三个法院之间转来转去达半年之久不予审理。此案经CWG律师代理之后，经过多次交涉由TH市中级法院立案审理，经庭审后，TH市中级人民法院判决驳回XY供热公司的诉讼。一审判决之后，XY公司大部分员工准备放弃上诉。CWG律师经过分析后，认为一审判决错误，应该通过上诉再取到次法律救济。最后XY公司全体员工决定上诉，但上诉之后，JA市政府聘请的律师是当时担任JL省律师协会会长的知名律师，而该律师对CWG律师代理案件行使巨大的压力，甚至在庭审时对CWG律师进行威胁。CWG律师据理相争，省高级法院最后判决撤消JA市政府对XY公司企业的接管行为，但维持接管供热业务的决定。JL省高级法院的这一判决，既维护了政府对特许经营企业的行政管辖权，又维护了有限公司企业的财产权和员人合法权益。JL省高级法院终审判决后，由JA市政府对XY公司及员工的损失予以全额赔偿，使百余名员工的合法权益得到了保护。这是一起典型的民告官的胜诉案件，此案当时在国内影响较大。律师代理此案的成功之处，在于对法律的精心研究和对证据的详细调查。同时，律师在代理案件期间遇到非正常干扰和压力的时候，能够坚持正义、恪守法律、无私无畏，把维护当事人的合法权益作为律师执业的基本准则是最重要的。本诉讼双方的争议及法律冲突一、政府认为：我有公用事业经营的行政许可权和撤消经营资质的裁决权，只要政府认为可行，可以在任何时候通知企业执行政府决定，没有必要告知企业有权要求举行听证。XY公司认为：政府应该按照法律规定履行提前告知，义务并告知XY公司要求听证律师代理意见：《行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”根据这一法律规定，政府在决定接管之前，必须提前用书面形式对XY公司告知接管的事项和理由，并告知XY公司享有要求举行听证的权利。此案政府没有告知XY公司有要求举行听证的权利，反而由政府决定召开听证会。显然市政府没有搞清楚行政处罚程序中的听证会和市政府正常履行公务的听证会的区别。《行政处罚法》第四十二条规定“……听证依照以下程序组织：(二)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点;”JA市政府是提前14小时通知XY公司派出三名代表听证会，没有按照法律规定提前七日予以通知，这一做法有故意剥夺XY公司的行政抗辨权之嫌。二、政府认为：政府有召开听证会的权力，所以听证会是为政府的决策服务的，没有必要让XY公司在听证会发表自己的意见。XY公司认为：听证会应该依法进行，并允许XY公司答辩自己的意见和事实。律师代理意见：《行政处罚法》第四十二条规定“……(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理;(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证”根据法律规定，听证会应该严格执行听证程序，并充分保障XY公司行使该法条中规定的各项权利。由于该听证会是按照政府领导的意见以及按照政府的决定召开的，所以听证会的程序违法，这一做法使政府有以权代法之嫌。三、政府认为：政府的行政裁决一经做出，政府就有权决定该裁决的生效时间和行政复议及诉讼的期限。XY公司认为：市政府虽然有权做出行政裁决，但必须按照法律规定提供申请行政复议和诉讼的时间。律师代理意见：《行政复议法》九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《行政诉讼法》第三十八条规定“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”JA市政府在行政裁决书规定，XY公司“如不服本裁决，可在3日内向上一级行政机关申请复议或向人民法院提起诉讼。”JA市政府把60日的行政复议期间和90天的起诉期间，减少为3天严重违反了上述法律规定，这一时间的规定实际上剥夺了XY公司申请行政复议和行政诉讼的权利，为政府强制执行裁决创造条件。四、政府认为：只要政府的行政裁决一经下达，政府就可以采取强制执行的手段，XY公司没有权利反对执行。XY公司认为：政府的行政裁决没有产生法律效力之前，政府不能单方面采取执行措施。律师代理意见：《最高法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第八十四条规定“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算;法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。”JA市政府于2005年7月14日召开听证会，7月15日上午送达行政裁决，15日下午就开始强制执行，这一做法违反了法律规定。国家法律已经明确规定了60天的行政复议和行政诉讼的期限，JA市政府在行政裁决没有发生法律效力的情况下，所进行的强制执行措施有故意侵权之嫌。另外，JA市政府在实际操作执行时，没有按照法律规定申请法院强制执行，反而以政府名义，动用警力并授权RL公司组织社会人员参加强制接管是完全违法的。依照法律规定，政府要执行自己作出的行政裁决，只能由行政执法人员进行，或者委托法院执行，执行时必须遵循一定的执行程序。本案中，政府上午送达裁决，下午就开始执行。实际执行事项由政府授权非行政执法人员和警力，采取暴力手段强行接管，有忽视法制，强化人治和权治之嫌。五、政府认为：只要群众有意见，就证明XY公司供热质量不好。XY公司供热质量不好，就是重大质量事故。XY公司认为：供热质量局部不好是事实，供热质量不好与政府的决策错误有关，这些问题完全可以通过加强管理得到解决。局部供热质量不好不是重大质量事故。律师代理意见：《公用事业特许经营管理办法》第十八条规定“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：(一)擅自转让、出租特许经营权的;(二)擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的;(三)因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的;(四)擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的;(五)法律、法规禁止的其他行为。”JA市政府仅选择了第三款“发生重大质量事故”作为接管的理由。而政府认定的发生重大质量事故，却是指三年来供热质量不好群众有意见，没有提出具体的质量事故。显然政府裁决依据事实是模糊的。重大质量事故必须有具体的事实即事故事件。对于质量事故的发生，必须要明确造成质量事故的原因是人为的，还是其他原因。根据这条法规，只有供热公司自身导致的供热质量事故才可以考虑对其临时接管。而在本案中，供热公司有明确的理由证明，连续三年的供热质量下降的原因是政府连续三年不给供热公司足够的准备时间造成的。如果XY公司提出的理由能够得到证实，那么政府的临时接管裁决就是转嫁政府应该承担的责任，这种行政裁决也就违法。如果仅仅因为供热质量不好，就确认为重大质量事故，有故意为行政裁决制造理由之嫌，这种行政行为是不可取的。作为对全市有重大影响的行政裁决，如此理由进行裁定，应该说是法制建设的遗撼。六、政府认为：对XY公司的临时接管不仅包括对该公司经营业务的接管，也包括对该公司财产的接管。XY公司认为：公司的供热经营业务政府虽然有权接管，但公司的财产政府无权以接管为名将公司财产转让集中供热公司。律师代理意见：《公用事业特许经营管理办法》第十条规定“主管部门应当履行下列责任：(一)协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见;(二)监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务;(三)对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督;(四)受理公众对获得特许经营权的企业的投诉;(五)向政府提交年度特许经营监督检查报告;(六)在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目;”这六款规定中前五款只是规定了政府的监督管理权，第六款规定的临时接管权非常明确，是“接管特许经营项目”，并不是接管非供热设备的资产。JA市政府强行接管XY公司的大量非供热运行设施的财产没有法律依据。七、JA市政府认为：政府有权对XY公司进行接管，接管后该公司的经营业务转归集中供热公司所有，政府有权通过接管形式直接指定新的供热公司。XY公司认为：XY公司与集中供热公司是平等的主体，政府未经法定程序以垄断形式将XY公司的经营业务转并给集中供热公司违反法律规定。《公用事业特许经营管理办法》第八条规定“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：(一)提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标;(二)根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人;(三)组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象;(四)向社会公示中标结果，公示时间不少于20天;(五)公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者(以下简称“获得特许经营权的企业”)签订特许经营协议。”事实证明：JA市政府在新建集中供热公司和决定兼并XY公司时，并未按上述程序进行，而是以政府的行政权力直接决定，特别是在建设集中供热公司时，就已经决定兼并XY供热公司，所以政府作出临时接管决定是侵权行为。《JL省城市供热条例》第四条规定“城市供热实行统一规划和管理，优先发展集中供热，限制并逐步取消分散锅炉供热。”根据该项法律规定，JA市政府发展集中供热是符合法律的，但发展集中供热绝不是垄断，也并不一定必须成立一户新公司来兼并原来的供热公司。八、结果法院终审判决意见：城市供热属于特许经营，人民政府作为特许经营权的主管机关有权根据城市建设的需要和企业的经营状况撤消XY公司的供热经营权并予以接管。根据法律规定，维持JA市人民政府接管XY公司供热特许经营权的决定。因为XY供热公司是有限责任公司，企业享有独立的经营权和财产，JA市人民政府以行政决定方式接管XY公司的企业及企业财产，对企业职工不予安置，没有法律依据。根据法律规定，撤消JA市人民政府对XY公司的企业接管决定，判决生效后JA市人民政府应该将接管的企业财产返还给XY公司并对企业职工予以安置。JL省高级法院终审判决后，JA市人民政府已经出资1500余万元履行了省高级法院的判决。