内容提要：随着社会的改革与发展，我国未成年人监护制度的一些规定已不适应新情况，亟需进行改革完善。建议建立国家监护制度，建立监护监督、惩戒制度，完善监护的设立、变更、撤销、恢复制度等。
监护是一项重要的民事法律制度，指监护人对未成年人和精神病人的人身、财产和其他合法权益依法实行的监督和保护，以保障无行为能力或限制行为能力人的合法权益。对未成年人的监护是监护制度的重要组成部分，这一制度的科学性及实施效果关系到未成年人的权益保障，关系到未成年人健康人格的养成及文化知识的获得，影响国家和社会的发展及未来。我国未成年人监护制度相对于国外的监护制度而言，显得过于原则、笼统，而且随着社会的改革与发展，一些规定已不能适应新情况，在实践中暴露出不少缺陷。近几年，未成年人违法犯罪、离家出走、辍学、流浪乞讨现象的增多就在一定程度上反映出未成年人监护制度的缺陷。本文试图对我国未成年人监护的制度缺陷和现实问题进行剖析，并借鉴国外的立法经验，对我国未成年人监护制度的改革提出若干建议。
一、我国未成年人监护制度的缺陷及现实危害
我国监护制度固有的缺陷及随着社会经济的变迁出现的不适应，在现实中引发了一系列的问题，对未成年人的健康成长、权利实现及社会的发展和稳定产生了一定的危害。具体可以概括为以下几个方面：
(一)过分倚重亲属监护。我国自古就有很强大宗族思想和传统，这也深深地影响到我国大未成年人监护制度。我国的监护制度主要采取了亲属监护为主，组织监护(未成年人父母所在单位、居委会、村委会及民政部门)为辅的制度设计。我国《民法通则》第16条第1、2款规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)关系密切的其他亲属朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。”这种基于一定的抚养义务(《婚姻法》第28-29条)和亲情的监护人顺序设定，对于保障未成年人的权益特别是保障未成年人在充满亲情的环境下成长是有利的。但随着社会和经济及家庭结构的发展变化(大家族、大家庭已经很少)，这种监护经常因各种原因而处境尴尬。由于晚婚晚育，祖父母、外祖父母往往年事已高，而且在农村地区多数经济会比较困难，监护能力大大受限;由于独生子女政策，兄妹一般较少，即使有也很少有能够从年龄和经济上承担监护责任的兄、姐;其他亲属和朋友，如叔叔、伯伯、舅舅、姨姨等在法律上没有抚养义务，如果被监护人没有足够财产，往往因为抚养未成年人的费用太高(生活费、学费、侵权责任等)，而不愿充当监护人或不能很好地履行监护职责。在农村地区，父母双亡的孩子很多处于无人监护或监护不力的状况。
(二)组织监护人不适格问题突出。除亲属监护人外，我国《民法通则》第16条第4款还规定了四种组织监护人：“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”前三种组织监护人因经济关系的变迁或组织设置的欠缺，没有相应的监护能力，不能胜任监护人职责。在计划经济条件下，由父母所在单位担当未成年人监护人尚有其可行性，但在市场经济条件下，单位与职工仅仅是劳动雇佣关系，再由单位担任监护人已不切实际。居民委员会和村民委员会担任监护人，既无专门经费也无专门人员，即便担任了监护人，也很难保证被监护人得到有效监护并健康成长。民政部门特别是专门的儿童福利机构倒是可以成为合格的监护人，但因为我国法律对此规定过于笼统，既没有规定民政部门担任监护人的具体条件，也没有规定执行部门和相应的程序，使这一规定流于形式。结果，尽管法律规定了四种组织监护人，但对于失去监护的未成年人往往无人过问，致使其或放浪形骸或乞讨度日。
(三)监护关系变更的条件不明确、程序不规范。根据我国《民法通则》及有关法律，未成年人监护关系的变更存在两种情况：一是原监护人死亡或丧失监护能力，《民法通则》第16条第2款即属于此种情况。但我国法律对监护能力没有规定具体的标准和情形，《最高院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》也仅作了原则性的规定：“认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”这使得一些监护人尽管因身体或经济状况已不能很好地履行监护职责，不能有效地管教和保护未成年人，但却无法辞退监护人的责任，以至影响被监护人的健康成长和合法权益。二是监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益。《民法通则》第18条第3款规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”该条款没有规定不履行监护职责和侵害被监护人合法权益的具体情形，也没有规定有权或有责任申请撤销监护人资格的人员及单位的范围。这使得除非发生监护人严重侵害被监护人权益的极端情况，否则很难变更监护关系。
(四)对监护行为没有有效的监督与责任追究机制。监护人的监护行为千差万别，其具体情况如何直接影响未成年人的成长与权益。未成年人因无完全行为能力，无法独自保护其合法权益，对监护人的失职行为与侵权行为更是难以反抗，因此来自外部的对监护行为的监督机制就成为必要，即监护需要监督。但我国法律对此规定却极不完善，只有《民法通则》第18条对监护人履行监护职责规定了原则性的要求和侵权责任，既没有规定明确的监督主体，也没有具体的监督标准，侵权责任也仅仅限于赔偿损失，而没有规定具体的惩戒措施。对监护行为缺少监督及惩戒是当前许多监护人疏于监护、监护不力或监护侵权的一个重要原因，也是导致很多未成年人辍学、离家出走、违法犯罪、流浪乞讨的重要原因。
二、国外未成年人监护制度可资借鉴之处
大陆法系和英美法系国家对监护问题都非常重视，制定了比较完备、操作性强、有利于未成年人发展与保护的监护制度，对我国监护制度改革有借鉴之处。
(一)区分亲权与监护。我国关于未成年人的监护是一种“大监护”的概念，既包括了父母对未成年子女进行教养和保护的“亲权”，又包括了父母死亡或丧失监护能力后其他亲属、个人或机构对未成年人的监护，未区分亲权与监护权。而德国、日本、瑞典等国家都严格区分了亲权与监护的概念。亲权是父母对未成年子女以教养保护为目的，在人身和财产方面权利义务的统一。在大陆法系国家，一般都设立亲权制度，对有双亲的未成年子女的保护一般都通过亲权制度来实现，对失去双亲、或父母失去亲权的未成年子女才通过监护制度来保护。父母对子女负有法定的抚养义务，而监护人一般没有法定的抚养义务。法律对父母持信任态度，立法上对亲权人的限制较少;而对监护人，尽管其与被监护人存在一定身份关系，但仍对监护人的活动采取了比较严格的限制。
(二)设有国家公法监护制度。国家公法监护是指国家通过一定组织机构对未成年人提供保护的监护制度。英美法系国家将所有的未成年人，无论其是否有亲权人，都纳入国家监护的保护之下，电影《刮痧》就反映了这种情况。大陆法系国家也规定有详尽的国家监护制度。瑞典的社区监护就是一种国家公法监护，有监护能力并符合监护人条件的社区成员，均有作为监护人的义务，法院可以任命他们作为失去亲权保护的未成年人的监护人，并对监护人的权利义务、职责范围、如何向法院报告作了明确规定。法国设有专门机构负责对亲权保护不力或失去亲权保护的未成年人进行监护，《法国民法典》第337-1条规定“收容儿童的个人、机构或者儿童社会救助部门，此时可以向家事法官(1993年1月8日第93-22号法律)提出申请，以请求转移对该儿童的亲权之全部或一部分。不论是何人提出此项申请家事法官均得为儿童之利益作出决定，将对该儿童的亲权转移给社会儿童援助部门，但事先应当听取该儿童的父母的意见，或者对其父母进行传唤。”《德国民法典》第1791b条规定“没有适合于做监护人的，也可以选任少年局作监护人。”《德国民法典》还规定，监护人的报酬从被监护人的财产中支付，被监护人没有财产的，由国家支付。
(三)设有监护监督、惩戒制度。国外对亲权人和监护人教养保护未成年人的行为设有较完善甚至严格的监督、惩戒制度。《法国民法典》第420条规定：“监护监督人的职责是：对监护人的管理实行监督，并且在未成年人的利益与监护人的利益相抵触时，代表未成年人。监督机构对监护人在管理中的过错进行查证，监护监督人应立即将此种过错通知监护法官，否则即引起个人之责任。”《法国民法典》还规定了监护法官有监督法定管理人(即父母的管理)和监护人履行监护职责的权利。在美国，把年龄较小的儿童单独放在家中或打骂体罚儿童都是违法的，警察及其他部门负有接受举报、监督调查的职责，查证属实的会遭受撤销监护权、罚金甚至监禁的处罚。我国香港地区民法也规定，父母负有使未成年子女入学受教育的义务，家长无正当理由不让子女入学的，可罚款500元及监禁3个月。
(四)设有监护关系撤销、变更制度。一些国家对监护关系的撤销、变更作出了明确规定。日本民法规定，父或母滥用亲权或有严重不轨行为时，家庭法院可根据子女的亲属或检察官的请求，宣告其丧失亲权。《法国民法典》第337条规定