探析中国失业保险基金面临的问题与对策

本文从以下三个方面对中国的失业保险基金进行了探讨：一、面临的挑战—对失业保险基金的需求增大;二、现实的困惑—失业保险基金规模过小;三、未来的抉择—增强失业保险基金承受能力的对策.中国自1986年建立失业保险制度以来，已经走过了13个年头。失业保险基金是保障失业保险制度正常运转，保证失业人员在失业期间基本生活的重要物质基础。然而，随着经济改革的深入进行，产业结构的调整，下岗人员和失业者数量不断增大，使有限的失业保险基金规模面临着严峻的挑战。分析失业保险基金中存在的问题，研究增强失业保险基金的承受能力的对策，已是当务之急。一、面临的挑战—对失业保险基金的需求增大对失业保险基金需求的增大，表现为以下2个方面：1、 失业者增多 近几年来，虽然中国的经济发展一直保持着较高的增长速度，但失业率和失业人数却不断上升。据劳动和社会保障部统计：仅1998年和1993年相比，5年间城镇失业率上升了0.6个百分点，城镇失业人员增加了150万人。其主要原因为：一是由于中国的劳动力供求矛盾一直十分突出，经济发展创造的就业岗位不能完全满足劳动力的需求；二是随着劳动力市场的建立和发展，劳动力的流动比以前更加频繁；三是随着经济体制改革的深化，特别是国有企业实行减员增效，破产兼并力度加大，计划经济时期积累的矛盾开始暴露，企业剩余人员逐渐释放出来，隐性失业开始显性化。 从1999年的形势看，失业人员还会继续增加，主要原因是：纺织行业压锭；煤炭企业限产整顿；国家实施天然林保护工程，对小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小火电厂、小炼钢厂实行整顿和关闭，资源枯竭的有色金属矿和煤矿也要关闭，军工企业改组。此外，事业单位也要进行减员增效等，这些因素导致失业人员和国有企业下岗职工的增加。 从发展趋势看，今后，失业人员将会逐渐增多，2-3年后，将会出现新的失业高峰，并会持续一段时期。失业人员的增多，要求有更充足的失业保险基金来保障失业者的基本生活需要。2、 承担再就业服务的资金 根据劳动和社会保障的计划和设想，今后，失业保险基金要把国有企业再就业服务中心运转所需资金承担下来。 目前的国有企业建立再就业服务中心，是通过财政、企业和社会筹集资金，用这个办法来保障下岗职工基本生活的。这是在失业保险制度不完善、失业保险基金承受能力较弱的情况下，采取的不得已的办法。而今后的设想是用5年时间完成由现在资金筹集的“三三制”转变到由失业保险基金全部承担的过渡。也就是说，近期要通过逐步增强失业保险基金的支付能力，在保障失业人员基本生活的同时，逐步增加用于国有企业再就业服务中心的资金数额，扩大保障下岗职工基本生活的能力，最终实现下岗职工进入社会后，由失业保险保障其基本生活的目的。具体设想是：前2年，各地区要足额承担再就业服务中心所需社会筹集部分的资金；后3年，要采取措施如适当提高缴费比例、财政补贴部分资金等，加强失业保险基金的承受能力，具备条件后，可以加大向再就业服务中心调剂资金的力度，直至能够基本承担保障下岗职工基本生活所需要的资金，届时，失业保险完全可以取代再就业服务中心，全部下岗职工可以平稳地走向社会，这是一个渐进的过程，也是一个逐步创造条件的过程。在此期间，与再就业服务中心签定期满的下岗职工仍然可以陆续进入失业保险。要完成这一过程的关键，在于失业保险基金能否真正足额征收，其意义十分重大。所以，失业保险基金面对大幅度增加的失业人员基本生活保障和再就业的资金需求，承担着巨大的压力。二、现实的困惑—失业保险基金规模过小1、 现状 从1986年开始，我们的失业保险基金一直相当于企业职工工资总额的0.6-1%，这个规模是很小的，据中国社会科学院孙炳耀的文章测算：按照工资总额1%形成的基金，除了管理费和再就业服务之外，用于发放失业金的资金大约相当于工资总额的0.6%，如果失业保险金相当于社会平均工资的50%，那么，其基金只能支持1.2%的失业率。过去，由于失业保险限于国有企业范围，而国有企业的大量富余人员由于政策的限制，没有推向社会，完全由企业负担，从而使规模很小的失业保险基金得以存在，甚至出现了大量节余。但，这些失业保险基金难以满足需求。根据测算，实行条例后，扩大失业保险覆盖范围后全年应征收失业保险基金200亿元。如能如期实现这个征收目标，今明二年，除去调剂用于国有企业再就业服务中心的资金和保障失业人员基本生活及促进再就业的支出外，基金节余不会很多。2年之后，当年征收的失业保险基金既要向再就业服务中心调剂资金，保障下岗职工基本生活，又要保障大量增加的失业人员的基本生活，并扶持他们实现再就业。按此要求，失业保险基金难以满足需要。即使是全额征缴了，全国每年不过200亿人民币，若按失业者1300万人（失业者和下岗人员）发放，人均分摊一年为1538元，平均每月每人128元左右，显然是不够的。2、 原因 失业保险基金规模过小还表现为失业保险基金征收难。影响失业保险费及时足额征缴既有主观原因，也有客观原因。1） 主观原因：失业保险政策宣传不到位，企业法人社会保险意识，法律意识淡薄，对企业缴费监督不够，执法不严。2） 客观原因：由于企业停产或开工不足，只是经济效益差，影响缴费。同时，对国有企业实施战略性改组，股份制改革及兼并、破产、联合等改革，使相当一部分企业处于调整、变动中，在等待、观望，也影响了缴费。3）制度上的原因 新的失业保险条例，对基金征缴的规定并不十分明确、详细。如对出现基金入不敷出的情况，《条例》只是规定了使用调剂金和财政补贴的办法，而没有规范化的规定，对不能足额筹集的情况，强调的是对个人违规行为的事后处罚，而没有一套自动的激励处罚机制来保证基金亏空时的及时祢补。 还有，一些非国有企业，事业单位，如民营，私营，外商经营的企业等单位，这些单位经济状况一般良好，职工队伍素质较高，年轻化，经济结构调整对它影响不大，失业人员相对少。因此，在收缴失业保险费的问题上一些单位持旁观或抵制态度。而对那些拒缴或抗缴失业保险费的企、事业单位，条例中明确的责任处罚条款力度不强，说明对雇主方的约束，还不够严厉，其结果将阻碍失业保险制度的全面推行和社会化程度的提高。 随着国有企业改革的深化，剩余人员将逐渐与企业脱钩，从而加大政府以及社会的负担，失业保险基金要真正承担起责任，靠目前这么小的基金规模是办不到的。 将失业保险扩大到非国有企业之后，基金规模就必须以劳动者的失业风险来确定。1999年《失业保险条例》将基金规模扩大到工资总额的3%，兼顾了企业及个人承受承受能力及失业风险两方面的因素。这个规模大约可以支持4%的失业率。 从国外情况看，建立失业保障制度的61个国家和地区中，有38个要求雇主缴费，平均费率为工资总额的2.71%，如果考虑到个人缴费及政府补贴，规模大都超过工资总额的3%。三、未来的抉择—增强失业保险基金承受能力的对策1、加大宣传力度，提高思想认识 首先，要动员用人单位和职工积极主动依法参加失业保险，缴纳失业保险费，并使用人单位和职工知道他们应享受的权利。要采取多种形式，充分发挥新闻媒体的作用，宣传国家两个条例（即《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》），使广大劳动者和用人单位，充分了解两个条例的基本内容和参加社会保险的重大意义。重点宣传失业保险的强制性、公平性和互济性原则，宣传权利和义务对等的原则，动员教育缴费义务人自觉履行缴费义务，并依法维护自身的合法权益，在全社会营造一个依法参加社会保险光荣，拖欠和拒缴社会保险费的氛围。其次，关于提高对失业保险的认识，应明确以下几点：第一， 失业保险就是就业保险，是全体就业的劳动者共同资助失业者的一种社会保险制度。建立覆盖全体劳动者的失业保险制度是全体用人单位和就业人员共同的义务和责任。第二， 失业保险制度是由国家法律确定的具有强制性的社会保障制度。失业保险是由国家通过立法的形式，强制单位和职工向政府指定的机构缴纳保险费，形成互济性的消费基金，在劳动者丧失劳动权利时，政府指定机构给予最基本物质帮助的一种社会保障制度。单位和职工都有参加失业保险和缴纳保险费的义务，只有履行了义务，才有享受失业保险的权利，即使最终不享受失业保险待遇，也必须履行义务。第三，还应明确，缴纳失业保险费，不仅是对广大劳动者负责而且是对社会负责。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使本人和家庭因失去收入而陷于生存危机。失业保险通过大家的纳费，提供基本的物质资料，帮助这部分成员维持基本生活水准，解决了靠个人和家属难以解决的困难，从而使享受失业保险劳动者得以生息，使劳动力的再生产成为可能，在此，缴纳失业保险金的意义十分重大。2， 完善缴费申报制度，保证基金收缴到位 基金征缴是失业保险工作的基础，基金征缴能否到位，不仅关系到当前失业、下岗职工基本生活能否得到保障，而且关系到三、五年后下岗职工能否顺利地从企业再就业服务中心走向劳动力市场。因此，必须做到：第一， 按《社会保险费征缴暂行条例》规定，实现社会保险费统一征收。社会保险经办机构与社会保险费征缴机构要相互提供有关社会保险征收的资料，共同做好征缴工作。第二，建立、运用好缴费申报制度。按《社会保险费征缴暂行条例》规定，督促缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的失业保险费数