我国侦查主体与侦查权的合理设置与配置

侦查主体,即行使侦查行为的权力主体,是指依法律规定在刑事诉讼过程中享有对刑事案件进行展开侦查的相关国家机关,而侦查权则是侦查主体依法通过各种合法、有效的手段对案件进行侦查的一种国家权力。侦查主体与侦查权的关系是一种对应关系。侦查主体和侦查权隶属于一个国家司法体制的构成要素,因此如何设置侦查主体和如何配置司法侦查权,在某种意义上必然涉及国家司法体制整体运转的效率性,以及涉及对犯罪打击,尤其是对现时现下蔓延的腐败惩治等的高效控制。因此,如何调整我国警检共同行使侦查权的“二元化”体制,在借鉴国外经验的基础上依国情重新设置侦查主体并配置侦查权,不仅是我国司法体制改革面临的一项课题,也是我国建设和谐社会的需要。

一、国内外侦查主体与侦查权的设置与配置之比较

侦查主体有广狭义之分。广义侦查主体,是指在刑事诉讼活动中为了查明案件事实真相,实施侦查行为,发现、收集、审查、核实证据,查明犯罪嫌疑人的一切机关和个人。狭义侦查主体,是指在刑事诉讼活动中拥有国家赋予的侦查权力,依照法定程序实施侦查行为,收集犯罪证据材料、查获犯罪嫌疑人,对侦查结果自行做出移交检察机关或撤销案件的处理决定的机关和人员。

英美法系国家普遍认同广义侦查主体的观点,因此它们的侦查主体既包括警察机关、检察机关等国家执法机关和侦查人员,同时也将个人、民间机构、社会团体纳入侦查主体的范围。大陆法系国家则不同,它们普遍认同狭义侦查主体的观点,也就是说,大陆法系国家的侦查主体只包括警察机关、检察机关等国家执法机关和侦查人员,否认私人侦探与民间侦探、鉴定机构的存在,不允许私人介入国家的侦查活动。就国情而言,狭义侦查主体概念适合我国国情,因此本文仅以狭义侦查主体为参照。

1. 国外侦查主体的设置与侦查权的配置

(1) 警察机关

在当今世界各国拥有侦查权,有权实施侦查行为的权力主体主要是警察机关。自1829 年英国国会通过《大伦敦警察法》授权内政大臣罗伯特. 皮尔勋爵(Sir Robertpeel) 在伦敦创建第一支近代意义上的警察部队以来,警察机关在刑事案件侦查中一直起着举足轻重的作用。但是,警察机构在设置上各国有所相同,比如:在英国的英格兰和威尔士,刑事诉讼的侦查主要由警察进行。“警察明确地承担着侦查犯罪的责任,而且警察独立于皇家检察院,不受皇家检察院的监督。”“完全由警察负责接受报案、犯罪指控,并对嫌疑犯罪进行侦查。”美国的侦查机关主要是警察。由于实行联邦制政治体制,美国的警察体制属于典型的分散制,没有统一的警察机关。总的看来,美国的警察机构分为联邦、州、县、市镇四个层次。

法国的警察分为两大类:一是行政警察。其主要职责是负责维护秩序,保卫治安,保证国家有权机关发布的命令得到遵守,给有困难的公民提供救助等。二是司法警察,负责侦查刑事犯罪。在德国,从法律规定上看,警察只担负辅助检察院侦查的责任,但刑事案件的侦查实际上主要由警察机关进行。日本的警察系统由国家警察机构和地方警察机构两部分组成,其各级警察机构的领导机关是相应级别政府的公安委员会。意大利司法警察机构主要有法律规定的司法警察组织,设立在共和国检察署中并且由上述司法警察组织的人员组成的司法警察机构,隶属于其他在得到犯罪消息后负有法定调查义务的机构的警官和警员。

(2) 检察机关

英美法系国家的检察机关一般不负责进行侦查活动。而大陆法系国家反之。如在法国,司法警官在犯罪现场进行侦查时,一旦检察官亲临现场,司法警官立即丧失权力,而由检察官继续进行侦查,当然,检察官也可以指派任何司法警官继续进行侦查。在德国,警察在犯罪侦查中要接受检察院的指挥。警察对自己的侦查结果应当“不迟延地”送交检察院,由检察院进一步侦查。在意大利,初期侦查由检察官领导侦查工作并直接调动司法警察。在侦查人员将初步收集所得的犯罪材料移送检察官后由检察官在犯罪消息上予以记载,即开始由检察官员负责领导司法警察进行正式侦查。此外,在英国的苏格兰、我国的台湾地区,犯罪侦查也是由检察官负责。不过,大陆法系国家检察机关承担侦查职能,主要体现在法律层面上,实践中,大部分案件的侦查工作都是由警察机关进行的。

(3) 预审法官

在英美法国家,法官没有进行侦查的权力。在有的大陆法系国家,预审法官有进行侦查的权力,典型如法国。法国刑事诉讼法第72 条规定在现行犯罪侦查中,预审法官到达犯罪现场时,检察官和司法警官即丧失侦查权力,由预审法官继续进行侦查。预审法官也可以指派任何司法警官继续进行侦查。在正式侦查中,预审法官拥有实施各种侦查行为的权力。法国的预审法官在侦查中起着举足轻重的作用,以至于法国学者认为预审法官实际起着“超级警察”的作用 。不过,在大陆法系国家,预审法官的职责在逐步摆脱侦查任务,转变为负责监督预审。“甚至在作为预审法官祖国的法国,预审法官也将被剥夺决定拘留的权力,而由另一法官来行使。”

2. 我国侦查主体与侦查权的设置与配置

我国现行依法律规定享有侦查权的权力主体共有六个,即公安机关、人民检察院、国家安全部门、军队保卫部门、监狱侦查部门、走私犯罪侦查部门。其中,公安机关是最主要的侦查机关,承担着对绝大多数刑事案件的侦查任务,而检察机关只对国家工作人员的职务犯罪案件实施侦查行为。

我国具体实践中,除上述法定的侦查机关有权实施侦查行为外,党的各级纪律检查委员会在一定程度上也代行了部分司法侦查权,一定意义上而言,党的纪律检查委员会或许可称之为“准侦查主体”。从性质上说,纪律检查委员会是党的内部纪律约束与监督机构,它的工作范围主要是对具有党员身份的,尤其是具有一定级别的党员干部诸如违反党纪政纪的行为,以及工作作风等问题进行党纪、政纪与法纪监督,以及作出审查与具体处理。但是,在法理意义上,政党组织对其党员干部员的内部调查权①与司法侦查权的性质、权限、内涵等具有不同的确定性。总体而言,司法侦查权的实施是以犯罪嫌疑人的特定犯罪行为为对象,并通过法定授权和程序发现、收集、审查、核实犯罪证据材料最终查明案件事实真相;而党内调查权的外延则不能延及对刑事罪案的侦查,以及不能采取司法侦查所必要的一些手段。两者权限的不同主要集中在是否具有对相关人员采取强制措施以限制他们人身自由的权力,是否具有通过各种有效手段包括行使秘密侦查权以获取侦查线索和证据的权力。

就纪律检查委员会的调查权而言,根据我国法律,其显然不享有上述两项法定权力。司法侦查权是一项国家行使的专属权力,而纪律检查委员会不属于国家机构组成部分,只是党内的一种监督机关,因此它不应该也不能具体行使国家专属的司法侦查权,同时法律也没有具体授权其享有上述两项权力。基于我国目前政治体制以及司法体制构造存在着不完善,社会法治化进程受到社会发展实际状况的影响,我国执政党组织对党员的权威和以党员干部为主体的腐败案件的出现或逐渐扩大的现实情况等,党内纪律检查委员会在相当程度上就担负起了反腐败的重任。在我国,一些党员干部,尤其是具有一定级别的领导干部被举报涉嫌职务犯罪,一般皆由纪委先行介入调查,在纪委获取一定证据认定其已涉嫌犯罪并立案之后再经扩大调查确认案情具有重大突破后才将案件移交检察机关,以致实践中形成一些领导干部涉嫌腐败的重大案件,不经纪委介入检察机关就难以顺利查处的现象。无疑,这其中凸显了纪委在查处腐败案件中的重要作用;同时,这也表现了纪委在查处具有一定级别国家工作人员的职务犯罪案件时常常在相当程度上代行了检察机关的侦查权,而成为一个“准侦查主体”。

纪委调查权的权限范围由《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(中纪发[ 1994 ]4 号) 第28 条规定。学界认为纪委是一个“准侦查主体”的主要依据是该28 条第3 项规定纪委对被审查人员享有“双规”的权力,即“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。崔敏先生认为:“所谓‘两规’的作法,与刑事诉讼中的拘留、逮捕没有实质性的区别,事实上行使了类似于侦查中采用强制措施的权力。”因此,纪委行使了“近似于司法权的‘准司法权’” 。

就上述比较中,我们可以明显发现,国外两大法系对侦查主体的设置基本上是依“侦查主体一元化”模式进行,或是英美法系的“警察一体化模式”,或是大陆法系的“检警一体化模式”。我国则不同,我国将职务犯罪与其他刑事犯罪形式相划分并以此设置侦查主体,即将检察机关设置为对职务犯罪进行侦查的独特侦查主体,而公安机关的刑事警察则对其他刑事犯罪行使侦查权。我国这种侦查主体设置与侦查权配置反映了侦查主体与侦查权设置与配置的“二元化”特征。

二、对我国侦查主体与侦查权重新设置与配置的几点看法

综上,我认为我国侦查主体设置的“二元化”存在一定弊端,尤其是纪委实际存在部分行使“准司法权”的模式不仅加大了与社会法治化的距离,而且还存疑着党的执政权在微观上进犯国家司法权的问题②。我的看法是,依据国情、借鉴国外经验、保证司法侦查权的高效行使,尤其是保证对腐败犯罪有效打击为前提,我国应按照“警察一体化”模式重新设置侦查主体并相对应配置侦查权。

1.“侦查主体一元化”的模式选择——“警察一体化”侦查模式

从现实情况看,我国是以犯罪形式为基点来设置并划分侦查主体的具体职能,人民检察院是承担对职务犯罪行使侦查权的侦查主体,其他绝大多数刑事案件则由公安机关行使侦查权。这无疑显示了我国对侦查权主体的设置“二元化”特征。这些年来,国内学者对这种二元化模式提出了众多批评。我认为,我国这种侦查主体二元化模式不可取,应依“侦查主体一元化”模式而设置。理由有三:

第一“, 侦查主体二元化”不符合世界各国普遍的侦查主体设置模式。从现代刑事司法制度看,绝大多数国家实行的