不起诉是检察机关对刑事案件进行审查后，认为不具备起诉条件或不适宜提起公诉所作出的不将案件移送法院进行审判而终止诉讼的决定。
一、概述
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定。不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
二、起诉的学术分类争议
（一）、二分说。二分说认为不起诉应当分为两种，即法定不起诉和酌定不起诉。以人民检察院是否享有自由裁量权为标准，与起诉法定主义和起诉便宜主义相对应，应当将不起诉分为法定不起诉和酌定不起诉。对《刑事诉讼法》第142条规定的三种不起诉情况，可以分别称为无罪不起诉、微罪不起诉和存疑不起诉。其中无罪不起诉和存疑不起诉属于法定不起诉，而微罪不起诉则属于酌定不起诉。
（二）、三分说。其以刑事诉讼法第142条为依据，将不起诉分为三种，法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。也有人称之为绝对不起诉，相对不起诉和存疑不起诉。法定不起诉是指对没有犯罪事实的不起诉和依照刑法第17、18条未达和刑事责任年龄或者没有刑事责任能力的人实施犯罪行为；以及依《刑事诉讼法》15条规定，对不认为是犯罪或依法不应追究刑事犯罪责任，免予追究刑事责任的不起诉。酌定（相对）不起诉是指根据《刑事诉讼法》第142条第2款规定，对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的不起诉。证据不足的存疑不起诉，是指《刑事诉讼法》第142条第4款规定的对于补充侦查的案件。证据仍然不足，不符合起诉条件的不起诉。1
（三）、四分说。持四分说的学者认为，不起诉包括以下四种：第一，没有犯罪事实不起诉。第二，法定不起诉，指依照刑事诉讼法的规定对不认为是犯罪或依法不应追究刑事责任的不起诉。第三，酌定不起诉。第四，存疑不起诉。
以上几种分类，总的来说持三分说的学者最多；同时在具体司法实践中，大多地区采取的也是三分说，因为它以刑诉法为依据，同时较易为基层办案人员所把握。下面就三分说为标准，将不起诉分为法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。
三、法定不起诉
法定不起诉是起诉机关对案件没有诉权或者丧失诉权而不提起公诉。凡符合绝对不起诉条件的案件，检察机关都应作出不起诉决定而无自由裁量的余地。
法定不起诉的条件具体是：（1）实施的行为情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的。（2）犯罪已过追诉时效期限的。（3）经特赫令免除刑罚的。（4）依照刑法属于告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的。（5）被告人死亡的。（6）其它法律、法令规定免予刑事处罚的。其中对第（4）项的情形即“依照刑法规定属于告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的”，这是对法院来说的。依照刑法告诉才处理的犯罪，属于自诉范围，只有法院有管辖权，公安机关根本不会将这类案件送交检察机关审查起诉，根本不会进入公诉程序，也就谈不上检察院对其作出不起诉决定。对于第（5）项被告人死亡的，即被告人在人民检察院审查起诉期间，向法院提起公诉之前死亡的，“只要终止审理即可，而根本没有必要再对死亡之人作出不起诉决定”2。而对于犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，或者发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为应如何处理，《刑事诉讼法》没有规定，而《人民检察院诉讼规则》中规定，应退回侦查机关处理。此种情形属于完全无罪情形，理应作无罪不起诉处理才较妥当。但检察院作出不起诉的法律依据却没有，因此建议《刑事诉讼法》应当增加无罪不起诉这一处理方式3。以弥补立法上的漏洞。
四、酌定不起诉
酌定不起诉又称相对不起诉或轻罪不起诉。《刑事诉讼法》第14条第2款规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。这里是可以而不是必须。人民检察院对下列情形，不得作出不起诉决定：犯罪嫌疑人，一人犯有数罪；属于共同犯罪案件中的主犯；对从犯提起公诉的，犯罪嫌疑人不承认有犯罪事实的；有附带民事诉讼的。《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。适用情形包括（1）我国领域外犯罪，依刑法应当负刑事责任，但在国外已经受过刑罚处罚的；（2）聋哑人或者盲人犯罪的；（3）正当防卫过当的；（4）紧急避险超过必要限度的；（5）预备犯罪的；（6）中止犯罪的；（7）在共同犯罪中起次要作用或辅助作用的从犯；（8）被诱骗、协迫参予犯罪的；（9）犯罪情节轻微不需要判处刑罚的；（10）犯罪轻微有自首或犯罪较重自首并有立功表现的。
关于酌定不起诉的效力问题有两种观点，第一种认为酌定不起诉既有程序上的效力又有实体上的效力。第二种认为酌定不起诉只有程序效力。一般来说我们大都赞成第二种观点。第一，检察机关没有定罪权。根据控审分离及非法院判决不得确认有罪的法治精神，认为不起诉是对不起诉人定罪的想法是错误的。第二，大多数国家都规定检察机关审查起诉阶段可以终止刑事诉讼，且均严格区分检察机关认定有罪和法院认定有罪的法律后果，一旦停止追诉，对犯罪嫌疑人就不存在实体处分4。第三，检察机关的职能是控诉职能，公诉机关依照《刑事诉讼法》活动，不能作出实体上的处分。
五、存疑不起诉
有人认为存疑不起诉实质上是对犯罪嫌疑人作出无罪处理的决定，是人民检察院行使公诉权的重要组成部分，深刻体现了《刑事诉讼法》的基本原理，并具有非常重要的实践意义。（1）存疑不起诉是疑罪从无原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益；（2）存疑不起诉是诉讼经济原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于消化积案和合理的配置司法资源。
存疑不起诉与一事不再理之间并不矛盾。公诉机关不起诉决定的法律效力和法院判决的效力是有区别的。法院生效的实体判决，也意味着诉讼案件程序上的终局处理。依“一事不再理原则”，对该案不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定不具有既判力的法律效力。因此，对公诉机关作出不起诉决定的案件如果有了新的证据或发现新事实符合法律规定的起诉条件，公诉机关应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。此时，此事实已非彼事实，而“一事不再理”是指同一事实和同一行为，因此存疑不起诉，并不违反一事不再理原则5。
《刑事诉讼法》第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”虽然这里规定的是可以，但有的学者认为“可以”应该改为“应当”。这是因为（1）疑罪可以起诉理由不足。从语义上看，“可以不起诉”既可以理解为“可以不起诉”，也可以理解为“可以起诉”，这在操作上留下了裁量的余地，而换成“应当”则不存在这种缺陷了。疑罪不起诉应属于法定不起诉的一种，根据我国《刑事诉讼法》的规定，疑罪不起诉与法定不起诉、酌定不起诉并列为不起诉的三种类型，疑罪不起诉不从属于法定不起诉，但纵观世界各国来看，疑罪不起诉实属于法定不起诉的一种情形。（2）“疑罪可以起诉”的思想不可取，首先从起诉条件来看疑罪应当不起诉。其次按照“疑罪从无”原则，疑罪应当不起诉。再者根据“利益权衡原则”疑罪应当不起诉。第四，从疑罪不起诉及疑罪起诉的效力来看，疑罪应当不起诉。
六、不起诉的性质
（一）、不起诉体现了公诉机关一定的自由裁量权。
公诉机关的自由裁量权集中体现在“酌定不起诉”的情形，人民检察院根据一定情况，可以作出也可以不作出“不起诉”的决定。
（二）、不起诉是公诉机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分。
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关放弃对犯罪嫌疑人的控诉，不再请求法院进行审判。其实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关行使的是控诉职能，它无权对案件进行实体处分。
（三）、不起诉的法律效力是相对的。不起诉一经作出就具有终止诉讼的法律效力。诉讼不再继续进行。但是在之后如果发现新的证据，符合起诉条件时，可以再提起诉讼。
（四）、不起诉意味着刑事诉讼程序的中止。法院对案件的审查必须以起诉为前提，否则就不能行使审判权，即法院审判权的行使是消极的。不起诉则意味着刑事诉讼进不了审判阶段，刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
七、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义，本人认为这种制度至少体现了以下几个方面的意义：
（一）、不起诉制度符合诉讼经济的原则。
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