充实检察机关职权，强化法律监督职能

海宁市人民检察院
摘要 检察机关在我国法制建设和社会生活中起着重要作用，根据我国检察机关的性质和我国的实际，顺应检察权的发展规律，以充分发挥检察机关在促进依法治国和建设社会主义和谐社会中的作用为宗旨，以强化法律监督为主线，适当充实和完善我国检察机关的职权。具体而言，可以从以下几个方面着手：(l)强化检察机关审判监督权。(2)扩大检察机关的起诉裁量权。(3)赋予检察机关适当的调解和实体处理权。(4)赋予检察机关民事行政公诉权。

关键词 审判监督 起诉裁量权 调解权 公益诉讼



检察机关在我国法制建设和社会生活中起着重要作用，根据我国检察机关的性质和我国的实际，顺应检察权的发展规律，以充分发挥检察机关在促进依法治国和建设社会主义和谐社会中的作用为宗旨，以强化法律监督为主线，适当充实和完善我国检察机关的职权。笔者认为，可以从以下几个方面着手。

一、强化检察机关审判监督权

从我国的宪政体制看，我国实行人民代表大会制，在“一府两院”架构下，检察机关被定位为“法律监督”机关，充分发挥法律监督职能是检察机关最本质的要求，也是设立检察机关目标指向。检察机关实现法律监督职能有多种途径，主要是通过各种诉讼活动，特别是审判监督来监督法律的实施情况，纠正审判活动中的违法行为，保障个体权利，维护公平正义，维护法律的尊严。

笔者认为，检察机关目前行使的审判监督权主要包括民事、行政审判监督权，对判决、裁定执行的监督权等等，但不包括刑事审判监督权。理由如下：

人民检察院组织法第五条规定，人民检察院“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”。1996年修订的刑事诉讼法也规定人民检察院对刑事诉讼实行监督，包括对审判活动实行监督。虽然刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但是该法在规定检察院在诉讼各阶段的权力时，并没有使用“监督”的字样，而这些权力诸如：要求公安机关说明不立案理由或要求立案、审查批捕及通知公安机关纠正违法情况、向人民法院提出纠正意见等，都是诉讼中应有的制约机制，属于正常的诉讼程序。有些属于司法审查权,有些属于公诉权的一部分。[1]至于检察机关对审判机关的监督,比如请求法院正确定罪量刑、对法庭的违法行为提出意见、对判决裁定提出抗诉等，都是公诉权中的必然含义，是作为公诉方必然拥有的权能，就好比被告人也有权请求法庭正确定罪量刑或从轻减轻处罚、有权对法院的违法行为提出意见、有权对判决提起上诉一样。“这是对公诉方作为国家代表履行职能活动的最起码要求，是其份内之责，无须人为拔高，至多可以把它看作是一种广义的监督，与被告人、当事人对审判活动的监督没有根本区别”。[2]

再者，笔者认为，承担审判监督职能的公诉人存在角色冲突。[3]检察机关既是公诉机关(属于诉讼中控诉一方)又是审判监督者，这就不可避免地产生了角色间冲突：作为监督者，其地位应当是超然的，作为控诉方(所谓当事的一方)追求的是给被告人定罪的诉讼结果，显然又不占据超然的地位，因此必然产生难以解决的地位冲突，这种冲突只能依靠选择其中一个角色而放弃充任与之相冲突的另一角色来解决。因此，就理想的权力配置言之，刑事审判监督权的法理说服力不强。刑事诉讼的正三角形诉讼构本身具有保障司法公正的机能，正因为如此，很多国家并不强调对法院的监督，司法腐败和专横的现象仍然可以得到有效的遏制。在设计合理、运作正常的诉讼结构里，只要检察机关进入这一结构并忠实地履行控诉职能，也能够发挥实质上的“监督”法院公正司法的功能。也就是说，即使从单纯的控诉职能也可以引申出对法院违法行为和错误裁判提出的权利，不必假手于审判监督职能。

但是，检察机关的民事、行政审判监督权以及对判决、裁定的监督权则是检察机关发挥法律监督职能的重要手段。在推进依法治国的进程中，充实检察机关的民事、行政审判监督权以及对判决、裁定执行的监督权，是保障个体权利，维护公平正义，维护法律的尊严的必然要求。

(一)完善民事、行政审判监督的手段

1、完善民事、行政抗诉案件的审级、审限。根据法律规定，检察机关的抗诉监督是通过上下级法院之间的审级监督来实现的。实践中，接受抗诉的人民法院对于检察机关抗诉的案件，往往函转或者裁定发回原审法院重新审理，其弊端和刑事抗诉案件的发回重审制度有诸多相同之处。将被提起抗诉的案件交给作出生效裁判的法院审理，即使该法院明知有错误，纠正起来也会遇到很多困难。因为有一些裁判是地方保护主义的产物，对这些裁判要由原作出裁判的法官作出改判，可能会遇到许多阻力。“任何人不能当自己案件的法官”，这也是审判制度的通例。[4]因此，完善民事、行政抗诉案件再审制度，必须按照公正原则的要求，明确抗诉再审案件的审级，即应由提出抗诉的检察机关同级人民法院直接进行再审并作出判决或裁定，而不能发回原审法院重新审理。审限是实践中长期存在的另一个问题。审理期限是审理程序的基本要素。法律规定了法院审理一、二审案件的期限，但对人民法院接到抗诉以后启动再审的时间未作规定，实践中大多数案件在检察机关提出抗诉以后不能及时启动再审。而法律关于再审期限的规定也没有得到很好地执行。因此，为了提高诉讼效率，建议法律明确规定，法院审理抗诉案件的审限，应当自人民检察院送达抗诉书之日起计算。

2、明确规定检察机关在民事诉讼监督中可以调取、查阅人民法院审判卷宗。“调卷难”是实践中长期困扰民事、行政检察工作的问题。人民法院的审判卷宗记载了诉讼活动特别是案件审理的具体情况，检察机关要对民事、行政审判活动进行监督，必须通过审阅人民法院卷宗了解诉讼过程和审理情况，否则监督就无法进行。[5]为了保证检察机关能有效地履行民事抗诉职能，建议法律明确规定检察机关有权调阅原审人民法院的卷宗。当事人向人民检察院提出申诉的民事、行政诉讼案件，人民检察院有权向人民法院调卷审查，审查后认为当事人申诉有理、证据确实充实，应当改判或者改变裁定的，应当作出抗诉的决定，依照案件管辖范围交有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提起抗诉；认为当事人申诉无理或者证据不足的，作出不抗诉决定，通知申诉的当事人。

（二）将民事、行政执行纳人检察监督的范围。

执行工作是审判工作的重要组成部分，执行现已成为法院的难点和热点。伴随着裁判的生效，执行部门就成为地方保护主义和部门保护主义势力以及被执行对象企图逃避执行的攻克目标。再加上法律规范不健全，执行本来就具有很大的弹性，极易滋生腐败。实践表明，民事、行政执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象相当普遍，长期以来没有得到很好解决的“执行难”问题，也与民事、行政执行程序缺乏必要的监督有关。为了惩治执行判决、裁定中的失职、滥权行为，我国刑法修正案(四)规定了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪。但是，仅仅追究少数职务犯罪者尚不足以保障民事执行的顺利进行。[6]为此，有必要将民事、行政执行活动纳入检察监督的范围，增设对执行的监督程序,才能更好地行使检察机关的法律监督权。

二、扩大检察机关的起诉裁量权

起诉裁量权,指检察官对符合起诉条件的案件,斟酌案件具体情况决定是否起诉的权力。起诉裁量权来源于刑事诉讼中的起诉便宜主义。自20世纪初以来,随着刑罚目的刑理论取代报应刑理论，废除起诉法定主义，实行起诉便宜主义是世界性趋势。[7]从各国起诉制度看,目前基本都实行起诉便宜主义。赋予检察机关起诉裁量权，有利于节约司法资源，提高诉讼效率；还有利于检察官根据案件的具体情况采取灵活的处理措施，实现个别正义。

（一）我国起诉裁量权的现状

我国刑事诉讼法规定了三种不起诉，即绝对(法定)不起诉、相对(酌定)不起诉和证据不足不起诉。其中，相对不起诉是1996年刑事诉讼法对于1979年刑事诉讼法中免予起诉的重大修改和完善，具体规定是:“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这一修改符合当时的历史条件，但从目前的情况来看，相对不起诉的范围过窄，不能充分发挥不起诉的作用。当今，我国面临犯罪数量不断增长的现实问题，检察机关只能利用现有的司法资源，在依法办案的前提下，通过合理配置资源办理更多的刑事案件，实现诉讼经济的目的。

（二）国外起诉裁量权的经验

从国际经验来看，德国在东、西德统一之后，面对经费紧张、资源不足的问题，为了缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，扩大了审前不起诉的范围。德国的不起诉很具有代表性，不仅适用于轻微犯罪，也适用于一般案件，只要被告人认罪态度好、缴纳罚款、提供社区服务、赔偿被害人损失、向某公益设施或国库支付一笔款项，或者作出其他公益给付，就可以作出不起诉处理，所以德国的检察官被称为“审前法官”。日本实行“起诉犹豫”制度，起诉犹豫是以起诉便宜主义为基础的，主要适用于轻罪案件和其他社会危害性不大的案件，对于预防犯罪和提高诉讼效率有着积极的意义。[8]

（三）扩大起诉裁量权的思路

贾春旺检察长在全国检察长会议上指出：“要把宽严相济刑事政策作为当前检察机关的一个重大课题，认真研究具体措施，把严格执行法律与严格执行刑事政策有机统一起来，把依法办案的法律效果与社会效果有机统一起来。”贯彻宽严相济的刑事政策，一方面要继续坚持“严”的方针，对严重犯罪采取法定主义立场；另一方面则要贯彻“宽”的方针，给予检察机关更多的起诉裁量权，将检察机关十分有限的司法资源能够集中于起诉严重犯罪上。而要真正实现这一目标，光靠一个刑事政策的指导是远远不够的，公诉活动是一项严肃严谨