【摘要】：对于交警部门在履行处理交通事故职责中作出的交通事故责任认定究竟为何属性，众说纷纭，因为它直接关系到当交通事故认定出现偏差时，可否司法审查进而有效地维护交通事故当事人的合法权益，监督交警部门依法履行职责，正确处理交通事故的问题。根据交通事故处理法律、法规的规定，交通事故认定行为的法律性质是具体行政行为。
【关键词】：交通事故认定书 鉴定结论 具体行政行为
一、问题的提出
公安机关处理交通事故的职责是处理交通事故现场、认定交通事故责任、处理交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。可见，交警部门在交通事故处理过程中，作出的交通事故责任认定是交警部门的法定职责之一，该职责以“交通事故认定书”的形式表现于外部。所谓交通事故认定书是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验鉴定结论而制作的载明交通事故基本事实、成因和当事人责任的一种文书。在司法实践中，对于交通事故认定行为的法律性质及其在诉讼中的作用，屡有争议。一种观点认为交通事故认定行为的法律性质是属于技术鉴定行为，另一种观点认为交通事故认定行为的法律性质是属于具体行政行为。2004年5月1日颁布实施的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)，不仅没有消除人们的困惑，反而使以往的争论更加热烈，其原因就是将“交通事故认定书”定性为“证据”，并取消重新认定和司法审查。如《道路交通安全法》对公安交通管理部门所作的事故认定书被称为“交通事故认定书”，删除了以前“交通事故责任认定书”中的“责任”二字，并将其定性为“证据”。该法第73条明文规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”交通事故认定书被定位为“处理交通事故的证据”，它既可以作为公安机关对交通事故责任人作出行政处罚、对交通事故损害赔偿进行调解的依据，也可以作为人民检察院对交通肇事者提起公诉的证据，还可以作为对被告人定罪量刑和确定损害赔偿的证据。既然“交通事故认定书”定性为证据，那么交通事故认定行为的性质就是技术行为而不是行政行为。笔者基于对行政行为理论和交通事故处理相关法律、法规的理解，认为交通事故认定行为的法律性质是具体行政行为。
二、交通事故认定行为不是鉴定行为
《道路交通安全法》虽明确了交通事故认定书可作为证据，但究属哪一类证据却未说明。由于交通事故认定书是以文字载体反映案件事实，所以人们很自然地注意交通事故认定书是书证还是鉴定结论，但只要稍许斟酌，“交通事故认定书是书证”的观点就不攻自破，因为书证是对案件事实的如实反映，而非对案件事实的评断，而交通事故认定书是对交通事故的基本事实、成因及当事人的责任的一种表述和对案件事实的评断。那么，交通事故认定书是鉴定结论吗?笔者的回答也是否定的。
第一，交通事故认定书不符合鉴定结论制作主体要求。鉴定结论是指鉴定人根据公安司法机关的指派或聘请，运用专门知识和技能对案件中需要解决的专门性问题进行分析、判断后所做的书面结论。从上述概念中可见鉴定结论的主体首先要求具有专门知识的专业人员，因为它不是对事实的描述，而对事实的认识，要求鉴定人的独立性和超然性。当下，警力严重不足，不能保证每次交通事故出警的民警均具备相关专业知识，所作的交通事故认定书自然就不合乎鉴定结论之主体要求;其次，要求鉴定人必须是自然人，单位不能充当鉴定人。[1]鉴定结论必须是鉴定人个人名义作出，因为作为诉讼参与人的鉴定人是以个人名义参加诉讼活动的，鉴定结论应由鉴定人自己负责。而《交通事故处理程序规定》第46条第3款规定：“交通事故认定书应当加盖公安机关交通管理部门交通事故处理专用章，分别送达当事人”。即“交通事故认定书”上盖的是公安交管部门的印章。此外，在司法实践中制作“交通事故认定书”的警察即使没有最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第41条规定之情况，也没人出庭做证，[2]这也与鉴定结论的主体要求不符。《司法鉴定管理问题的决定》[3]中明确规定：“司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明”：“在诉讼中，当事人对鉴定意见有异议的，经人民法院依法通知，鉴定人应当出庭作证”。《司法鉴定程序通则》[4]也作了类似的规定。[5]由于《交通事故处理程序规定》是公安部的部门规章，而《司法鉴定管理问题的决定》是出自人大常委会的法律，按照“下位法服从上位法”原理，鉴定人应符合《司法鉴定管理问题的决定》的要求。同时，虽然《交通事故处理程序规定》和司法部《司法鉴定程序通则》均属于部门规章，但按照“后法优于新法”的适用原理，鉴定人应符合《司法鉴定程序通则》的要求。所以，《交通事故处理程序规定》关于交通事故认定书主体的规定及盖章要求都不符合法律规定，因而它也就不是鉴定结论。
第二，交通事故认定书不符合鉴定结论制作客体要求。鉴定人要对“案件中需要解决的专门性问题”作分析、判断，做书面结论。鉴定书应载明鉴定的依据、使用的科学手段、鉴定过程及鉴定人资格的说明等。[6]根据《交通事故处理程序规定》第46条第2款，“除未查获交通肇事逃逸人、车辆的或者无法查证交通事故事实的以外，交通事故认定书应当载明以下内容：交通事故当事人、车辆、道路和交通环境的基本情况;交通事故的基本事实;交通事故证据及形成原因的分析;当事人导致交通事故的过错及责任或者意外原因。”“基本事实”是指交通事故主要的基本情况，包括车辆在交通事故时的行驶状况;机动车驾驶人是否遵守道路交通安全法律、法规;车辆的损毁状况;人员伤亡状况以及相关财产的损失等。“成因”是指交通事故是因何种主要原因造成的，包括当事人行为与交通事故的因果关系和第三者的原因以及客观原因等。“当事人的责任”是指当事人对造成交通事故责任大小的承担。笔者认为交通事故认定书所载内容没有关于制作认定书的依据、过程及使用的科学手段等，更没有说明制作认定书民警的资格问题，所以交通事故认定书缺乏科技含量，不是案件中需要解决的“专门性问题”，因而它也就不是鉴定结论。
第三，“交通事故认定书”与“鉴定结论”有诸多的不同。首先它们是分开规定，《交通事故处理程序规定》将“检验、鉴定”与“交通事故认定书”[7]分开规定的，两者互不归属，尤其“交通事故认定书”不属检验、鉴定范围;其次种类不同。经常性的鉴定结论有以下几种：法医鉴定;司法精神病鉴定;物证技术鉴定;司法会计鉴定等，[8]而“交通事故认定书”可能依托法医鉴定或司法精神病鉴定或物证技术鉴定而做出，但不属于它们中的一类;再次两者的范围、主体、期限都不一。根据《交通事故处理程序规定》第39条至44条，交通事故中鉴定可能涉及当事人生理、精神状况、人体损伤、尸体、车辆及其行驶速度、痕迹、物品以及现场的道路状况等;检验、鉴定的主体可能是有资质的医疗机构、法医、评估机构以及公安交管部门;检验鉴定的期限为20日;需延期的，经设区的市公安交管部门批准可延长10日。超时限的，须报省级公安交管部门批准。而根据《交通事故处理程序规定》第46条至47条，“交通事故认定书”制作主体是公安交管部门;制作的期限是勘查现场之日起10日内。交通肇事逃逸的，在查获交通肇事逃逸人和车辆后10日内制作交通事故认定书。需检验、鉴定的，应在检验、鉴定或重新检验、鉴定结果确定后5日内制作交通事故认定书。对“检验、鉴定”不服或有异议，可申请重新检验、鉴定，[9]而对“交通事故认定书”不服，不能重新鉴定，也不能起诉。[10]
另外，从证据学的角度思考，如果认为“交通事故认定书”是鉴定结论，也是非法证据。因为在公安交通执法实践中，作出“交通事故认定书”的警察，通常也是调查、勘验、检查、侦查(构成交通肇事罪的案件)该案的人，即“交通事故认定书”的制作人(鉴定人)和办案人员都是相同的两名警察，这种“交通事故认定书”的制作人(鉴定人)和侦查人员一体的制度模式，有违《刑事诉讼法》第28条担任过本案的证人、鉴定人的，不得作为侦查人员的规定。故该鉴定结论(“交通事故认定书”)不具合法性，应适用证据排除规则，法院应排除适用。因此，《道路交通安全法》第73条将交通事故认定书作为处理交通事故的证据之说就站不住脚了。
三、交通事故认定行为是行政行为
“交通事故认定书”不是鉴定结论，交通事故认定行为就不是技术鉴定行为，那该行为的性质是什么?对其性质的探究涉及到对违法的“交通事故认定行为”如何救济，进而保障相对人合法权益的问题。本文认为“交通事故认定”行为的性质是具体行政行为。
具体行政行为是随着行政行为的分类理论的发展而产生的概念，是针对抽象行政行为[11]而言的。首次使用“具体行政行为”这一概念的法律是1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)，该法第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作