现行社会保险基金筹集方式存在的问题
社会保险基金筹集和增值渠道单一、基金严重不足，保障能力不高，承担风险能力较弱。首先从社会保险的筹资渠道看，我国社会保险制度起步于上世纪80年代中期至90年代初。受经济发展水平的制约和影响，社会保险制度自确立至今，长期以来实行单一的筹资方式，参保单位、个人缴费以及国家财政的少部分投入，是社会保险基金的三个来源。长期以来，我国社会保险主要是靠参保单位和参保个人的缴费来支撑的。这意味着我国社会保险基金的原始积累非常薄弱，甚至谈不上有什么积累;其次从社会保险基金的运营方式看，保险基金除用于支付参保人员保险金外，其余额绝大部分存入财政在银行设立的基金专户，另一部分则按规定购买国家债券。由于国家财政不是社会保险的投资主体，且长期以来几乎没有对社会保险进行投入，社保基金基本无积累，加之对增值渠道限制过死等原因，基金承受能力非常有限，或者说根本无承受可言。目前，这种“参保人缴费——支付参保人保险金”单循环式的运行方式尚能勉强维持，但在一些经济欠发达、社会保险欠费严重、老龄人口多的地区和城市，基金入不敷出的现象时有发生，严重影响了社会保险的正常运行。从全国范围看，基金承受能力不断减弱与基金需求量不断增加的矛盾日益突出。
社会保险立法滞后，现有社会保险法律法规约束力和强制力不够，严重制约了社会保险基金筹集方式和社会保险基金增值渠道。建国至今，专门涉及社会保险法律规范的法律，仅有1995年颁布实施的《劳动法》。《劳动法》对参加社会保险和缴纳社会保险费作了原则规定。其中第72条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”这里，明确规定了社会保险费的缴费对象是用人单位和个人，也表明了单位和个人缴费是社会保险基金的主要来源。《劳动法》第74条规定：“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。”《劳动法》赋予了社会保险经办机构收支、管理和运营社会保险基金的职能，同时又赋予使社会保险基金保值增值的职能。但如何增值、可以采取什么渠道增值，至今没有法律规定。1999年1月，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，劳动和社会保障部也陆续制定了相关的配套规章，作为行政法规，对社会保险费征缴以及对监督缴费作了明确规定。但从这些行政法规和规章的内容看，绝大部分条款实际上是政策化的条文，缺乏法律法规的强制性、稳定性、统一性和权威性，已造成实践中社会保险基金筹集和增值缺乏法律保障尴尬的局面。
社会保障资金筹集法律化的思考
从总体上讲，当代社会保障制度，是国家社会经济制度中的一个重要组成部分。国家通过立法建立保障制度，是宪法所确定的国家义务。对于公民来说，只要当期有劳动能力和收入并履行了交纳保费义务，就应享受法定权利的社会保障。实质上社会保障制度本身就赋予了国家一种特定的责任和义务，即督促公民依法缴纳社会保险费、组织和管理社会保险运营体系等等。而国家要承担好这种责任和义务，就必须要拥有法定的专门职权，这就使本质属于社会公益性的社会保障制度，具有了国家行政的一些主要特征。在现代行政发展过程中，由国家承办许多社会公益性事业，承担管理和监控等行政职责，已成为世界各国行政发展的趋势。因而，这就决定了社会保障制度，当然也包括社会保险基金筹集和增值的相关制度和渠道应该由也只能由国家通过立法的形式予以确立。我个人认为，立法原则应立足于以下几方面：
体现社会公正优先和保障人权。我国社会保险制度起步较晚，过去国有企业职工创造了大量的国有资产，但在低工资制度下几乎没有社会保险原始积累，这部分属于职工应享有的社会保障，理应由国家采取适应措施和法律手段予以解决，以体现国家对职工的信用。在社会保险基金筹集活动中，应确保社会保险基金的专项管理和使用，严格限制或禁止被任何形式的挪作它用，严格控制行政机关在基金使用方面滥用权力。并且，当社会发展与社会保障的需要发生矛盾时，政府应控制自定的发展目标及财政支出，优先满足社会保险基金的需求。也就是，当国家行政行为与公正、人权原则发生冲突时，应首先体现公正优先和人权保障优先。此外，用法定形式规定政府财政拟付社会保险基金的增长比例，以切实贯彻社会保障优先的原则。
权力、职责、义务的法定化。社会保险基金征收和支付 国家法律保险基金征收和支付是国家法律强制实施的，因而涉及基金征收法律关系中征收和支付主体的权利义务必须是法定的。同样，基金的筹集、支付行为必须是强制性的。由于在社会保险基金征收和支付过程中所涉及的法律关系比较复杂，就更加需要有界定明确的权责边界和正常运营的法定程序。这可以概括为以下几个方面的关系：国家行政管理机关与国家行政监督机构的关系(行政法律关系)、国家行政管理机关与社会保险经办机构的关系(行政法律关系)、国家行政监督机构与社会保险经办机构的关系(行政法律关系)、国家行政管理机关与参保单位和个人的关系(行政诉讼法律关系)、社会保险经办机构与参保单位和个人的关系(行政诉讼法律关系)以及参保单位和参保个人的关系(行政诉讼法律关系)等等。法律应明确规定各个主体之间在社会保险基金征收、支付以及对其监督活动中发生关系时应享有的权利和应尽义务。
既立足于中国现实国情和未来需要，又充分考虑法律的移植问题。现阶段我国正在建立与完善的社会保险制度，既是对国外一些市场经济国家社会保险模式的吸收与借鉴，又是在符合我国国情前提下的演变和发展。因此，社会保险基金筹集立法应在立足于本国实际的基础上，大胆考虑和关注法律移植问题。比如对国外在基金的筹集方式、基金投资运营的市场化、基金监督机制的设置以及基金监督方式等等方面被证明行之有效，并成为国际惯例的一些法律制度，可以直接移植过来为我所用。
社会保险基金筹集渠道的多样化思考
从目前看，我国社会保障制度已进入到了一个筹资渠道多元化的阶段，建立多样化的筹资渠道可从以下两方面考虑：
强调国家责任。前面已经提到，社会保障制度是一个国家社会经济的基本政策和基本制度，国家对于社会保障制度的确立和实施具有第一责任人的地位，理应作为社会保险基金筹集的主渠道，并通过立法明确国家在这方面应承担的主要责任。具体可从以下方面体现：一是国家作为社会保险制度的主要责任人，必须承担必要的财政支出，充分发挥财政资金在社会保险基金来源中的基础作用。 从国外的一些成功经验看，财政资金在社会保险基金中承担了不可低估的支撑作用。如美国联邦政府财政最大支出是用于社会保障，在社会保障总资金来源中，资金所占的比例为37%。瑞典达到了62%。目前，我国社会保险制度改革正面临沉重的历史遗留负担，国家应从经济发展和社会稳定的宏观角度考虑，尽快明确改革中所付成本的责任划分、测算巨额历史欠帐，并采取积极的、多种的途径逐步消化，以推进社会保险制度的发展。现阶段国家财政应调整支出结构，加大社会保障的支出比例。二是国家通过让税、让利的手段，增加社会保障资金。目前国家已经采用了让税措施，如税前增值不征税以及退休金超过限额不征个人调节税等。让利是指对存入国家金融机构的社会保险基金给予偏高利息率;三是社会保险管理和运营成本、制度转轨或制度变更使基金征收和支付增加的成本，国家要通过一些可行的措施出资或消化这种成本。如国有企业改制过程中，可允许变现国有资产不足以弥补社会保障资金时，财政要予以兜底;四是地方财政遇到难以克服的困难时，中央财政有责任提供必要的资金支持;五是按照各国通行的做法，要由国家承担公务员及其他公职人员的社会保险费用。当然，国家财政要发挥应有的作用，首先必须要有充足的财政收入予以保障。在这一点上，建议采取社会保障发达国家的通行做法，即国家开征社会保障税。通过开征社会保障税，将公民的个人利益与国家利益从制度上联系起来，这是一项保障社会保险基金有稳定来源，促进社会稳定和政治稳定的基础性制度。我个人认为，从我国目前经济发展状况、社会和个人承受能力以及社会保障制度发展的趋势看，在一个时期内国家应该考虑把财政特别是中央财政未来最大的支出和最大的来源从原来以经济建设为主逐渐调整到以社会保障为主。要实现这一目的，开征社会保障税也是根本途径之一。
积极探索和开辟社会性筹资渠道。在强调国家责任的同时，向社会筹措社会保障资金，在当前我国经济欠发达、基金积累规模较小的情况下是很有必要的，诸如允许设立社会保障事业发展基金。就具体的筹资渠道而言，可在诸如发行社会保障彩票，或从有关公益性收入中提取部分资金等渠道上进行探索和实践。但对于社会保障事业发展基金知识、社会保障彩票发行组织以及提取公益性收入的机构的性质、地位和运作方式，应通过制定法律法规予以规范。