[内容提要] 现有的非道路存在着等级低、路面质量差、工程设计不合要求、标志标线不够齐全等众多问题，导致非道路交通事故频发，严重威胁群众的生命、财产安全。由于交通事故处理法规的滞后性，非道路交通事故处理工作存在着管辖权限混乱、执法无明确依据、惩诫教育力度不够、有放纵违法犯罪可能等问题，已成为当前影响农村社会稳定及制约公安工作的一个薄弱环节和不可忽视的因素。因此，规范非道路交通事故处理工作，使非道路交通事故处理有法可依、并且明确非道路交通事故处理的管辖权限，对道路交通管理工作将有十分重要的指导作用。
[主题词] 非道路 交通事故处理工作 问题 对策
随着农村经济的迅速崛起，家庭购买汽车、摩托车等机动车辆越来越多，农村基础设施得到了逐步改善和提高，非道路里程数增加，社会车辆通行数量增多，与此同时，非道路交通事故案件随之逐年呈上升趋势。但当前对这类事故处理的法律、法规以及司法解释尚不够完善，因此在案件的定性、处理上出现了管辖权限混乱、执法无明确依据、有放纵违法犯罪可能等问题，已经成为当前影响农村社会稳定及制约公安工作的一个薄弱环节和不可忽视的因素。为了保障人民群众的生命、健康和重大公私财产的合法权益，进一步理顺非道路交通事故处理关系，规范非道路交通事故处理工作，笔者就非道路交通事故的执法与处理谈一些认识：
一、非道路交通事故的具体界定
(一)非道路范围的具体界定
非道路是个约定俗成的说法，是相对于道路概念而言的，在实际工作中是非常难于把握的一个问题，要弄清什么是非道路，必须先弄清什么是道路，那么什么是道路?根据《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称《条例》)第二条规定：“道路是指公路、城市街道和胡同(里巷)，以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。” 其中所称的“公路”，一九九八年一月一日起施行的《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)第六条和第二条第二款作了明确的规定，“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”明确了道路的概念，非道路范围也容易界定。非道路是指《条例》第二条规定以外的道路，即道路以外的路面、路段。下列路段、路面和地方应纳入非道路范围。(1)自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者称自行修建并自行负责管理的路面;(2)用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路(3)村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面;(4)封闭式住宅小区内楼群之间的路面;(5)机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车站、机场、港口、货场内的专用路面;(6)撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段;(7)凉晒作物的场院内;(8)断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段;(9)其他未列入公共交通管理范围的路段①。
(二)非道路交通事故的界定
要弄清楚什么是非道路交通事故，必须先弄清楚道路交通事故与非道路交通事故的界限。道路交通事故是根据《道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)第二条的规定：“车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为，过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。”所以在“道路”上发生的交通事故理所当然属道路交通事故，属于《条例》和《办法》管辖处理的范围。非道路交通事故是指《条例》中所称的“道路”以外所发生的人身伤亡或者财物损失的事故，即“非道路”上发生的人身伤亡、财物损失的事故或其它事故，具体地说上述九类地点所发生的事故都应纳入非道路交通事故。这类交通事故发生后，既不属于《条例》调整的范围，也不能依照《办法》进行处理。
二、非道路交通事故处理的现状
长期以来，由于受经济条件和我国幅员辽阔客观条件的限制，道路基础设施较差，非道路建设存在着资金十分短缺、投资主体不够明确、产权不够清晰的矛盾。以致于现有的非道路存在着等级低、路面质量差、工程设计不合要求、标志标线不够齐全等众多问题，从而导致非道路交通事故频发，后果十分严重，已严重威胁到人民群众的生命、财产安全。
(一)非道路交通事故现状和特点
随着非道路里程数的增加、路面质量的逐步改善以及社会车辆通行数量的增加，非道路交通事故发案趋势呈现快速上升的势头，危害性越来越大，性质越来越严重，致人伤亡的重大事故也越来越多，非道路交通事故的特点有以下三方面：
1、非道路交通事故呈现快速上升的势头。据浙江省嘉兴市秀洲区交巡警大队近二年来的统计，2001年秀洲区共发生非道路交通事故530起，造成8人死亡、157人受伤，直接经济损失达30余万元。2002年全区共发生非道路交通事故687起，造成13人死亡、290人受伤，直接经济损失高达71万余元。2002年事故起数、死亡人数、受伤人数及直接经济损失较2001年同比上升29.6%、62.5%、84.7%、136.7%②。农村道路交通事故强劲上升的势头，严重威胁着人民群众生命财产安全。
2、非道路交通事故调解成功率较低。据上海市奉贤区公安交巡警支队的统计，上海市奉贤区属公安交巡警管辖的道路451.3公里，而婉缠在全区各村镇辖区内的以及居(村)民住宅小区内的可通行汽车、摩托车的非道路达到5000多公里。2002年1至10月份全区共发生非道路交通事故1687起，比去年同期上升9.7%，其中死亡17人，均比去年同期上升6.3%，受伤511人，比去年同期上升14%，物损980264.2元，比去年同期上升12.9%，不作交通事故处理只作调解的有814件，但调解成功的只有53起，成功率占0.6%。
3、非道路交通事故后果严重，伤亡比率逐年提高。据浙江省杭州市萧山区交巡警大队近二年来的统计，2001年萧山区因非道路交通事故造成33人死亡、431人受伤，直接经济损失达51余万元。2002年全区因非道路交通事故造成44人死亡、756人受伤，直接经济损失高达69万余元。死亡人数同比增长33.3%，受伤人数同比增长70%。
(二)现行非道路交通事故处理模式
目前，各地对非道路交通事故的重视程度不同，对交通事故侦查、调解的法定义务认识也不一致，公安机关的内部分工有所差别，导致各地非道路交通事故处理模式不尽相同，但不外乎以下五种模式：
1、非道路交通事故接处警、现场勘察、调查取证、原因分析、责任处罚、损害赔偿调解完全由交巡警部门承担;
2、非道路交通事故从接处警，到损害赔偿调解全部程序完全由基层派出所承担;
3、交巡警和基层派出所联合处理，事故严重、案情复杂的非道路交通事故由交巡警部门出面处理，一般性的非道路交通事故由基层派出所协助处理;或者是绝大多数非道路交通事故交巡警部门出面处理，涉及到重伤、死亡的事故由派出所、刑侦或治安等部门联合处理。
4、交巡警部门接处警，承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，由专业人员负责调查取证，收集证据，属地公安派出所负责责任处罚和在双方自愿情况下的赔偿调解。
5、个别省市的一些地方乡、镇政府、政法委、居委会、村委会协调处理非道路交通事故，显然这一做法执法主体违法。因为《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”的职责。
三、非道路交通事故处理存在的问题
(一)非道路交通事故管辖权限混乱。
《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故…”。可见公安机关的人民警察是执法主体，这一点是十分明确的，涉及公安机关内部具体分工的问题，现行法律、法规对非道路交通事故的管辖权没有明确的规定，因为《办法》》第四条明文规定：“公安交通管理部门是公安机关处理道路交通事故的职能部门。” 第十二条规定：“……不属于自己管辖的，移送主管部门，并通知当事人。”非道路是未经公路主管部门验收、认定、管理的路段，不符合《条例》规定中关于“道路”的定义，发生的事故不属于现行道路交通管理法规调整的范围，公安交通管理部门对此无法定管理职责。实践工作中，群众报警时首先想到的是专业警种---交巡警，由于公安机关向社会推出“四有四必”承诺，促使交巡警部门接到群众报警后，必须立即出警受理，这样，造成一种无法定职责管理而又不得不管的错位现象。
(二)非道路交通事故执法无明确依据。
无论是交巡警还是派出所受理非道路交通事故，处理时最令办案民警头痛的是缺乏必要的法律依据。办案民警参照《条例》、《办法》以及《道路交通事故处理程序规定》处理非道路交通事故是无相应的法律依据的，如果参照套用，那是适用法律错误，将导致行政瑕疵，结果一方申请诉讼，会面临“撤销判决”和“重作判决”的尴尬、被动局面。但是在目前的情况下，为了了断纠纷，办案民警不得不比照道路交通事故的一套处理程序，通过调查取证、作出非道路交通事故意见书、召集当事人进行调解来解决纠纷。特别是进入调解程序后，由于涉及到当事双方的切身利益和经济问题，很难达成一致意见。即使达成协议，只要有一方有意不履行协议或没有经济能力履行协议，主持调解的民警也无能为力，使案件处理久拖未决，致使当事人对公安机关产生怨言，导致投诉。
(三)惩诫教育力度不够。