我认为,新制定的破产法与原有的破产法律制度比较,有以下三个突出特点。
一是从调整范围看,新破产法是一部涵盖中国境内所有企业法人的统一规范破产制度。它将我国原有的分别适用于全民所有制工业企业的1986年《破产法(试行)》、适用于其他所有制企业的《民事诉讼法》及其他法律、行政法规的相关规定,以及在实践中形成的国务院对国企破产特殊事宜的规定、最高人民法院有关企业破产的司法解释等统一到一部法律当中,为作为市场主体的各类企业法人制定了统一规范的退出机制和挽救机制。从所有制来看,无论是国有企业、非国有企业、还是中国境内的外资企业;从企业财产组织形式看,无论有限责任公司、股份有限公司、还是上市公司;从产业构成看,不仅适用工商企业,对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产时必须由法律规定的问题也作出了具体明确的规定。新破产法除了个体工商户及个人消费信贷等商自然人,因我国的个人财产登记和信用制度不健全、立法条件不具备等原因,没有纳入本法调整范围外,对其他法律规定的企业法人以外的合伙企业与个人独资企业的破产清算,也做了必要的衔接。因此说新破产法是在原有的破产法试行近二十年后形成的,我国迄今为止真正意义上的、统一适用于各类企业的破产法律制度,应是不为过的。 事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任管理人。针对我国中介市场不够规范、中介队伍鱼龙混杂的现状,通过培训和建立必要的制度,培养一支合格的市场化的管理人队伍,是正确实施新破产法的重要保证。 从1994年开始着手起草的《中华人民共和国企业破产法》,其草案经八届、九届、十届全国人大有关机构反复修改论证,于2004年6月正式提请十届全国人大常委会初审,又过了两年,在2006年8月获得通过,并将于2007年6月1日正式施行。 建国以来,在计划经济条件下作为主体的国有企业
即使在发达的市场经济国家,承接企业破产事务也不是一项高赢利的“甜活”,管理人要在企业破产财产有限的条件下,依法维护债权人、债务人和利益相关人特别是职工的合法权益,需要足够的政策水平、耐心和社会责任感。如果没有章法,一哄而上,“把经念歪了”,越来越多的破产企业出现非正常的破产财产不抵破产费用等情况,这条路也是走不下去的。只有通过培训和必要的制度建设,从众多的中介机构中逐步筛选形成一支有能力、有诚信的队伍,使企业破产依法顺利实施,相关中介机构也可从中找到自己生存发展的空间。
二是高度重视国有企业实施破产的“特殊事宜”,政府不可“一推了之”。随着经济体制改革的深入,近十年来我国国有企业特别是纯国企的数量大幅度减少。根据全国经济普查数据,2004年末全国从事二、三产业的325万个企业法人单位中,国有企业、国有联营企业、国有独资公司共19.2万个,占 5.9%。比2001年减少17.7万个,下降48.2%。以工业企业为例,现有国有企业1.57万个,职工829万人,国有控股企业2.61万个, 1880万人。纯国企在全部国有及控股企业的比重为37%,人数比重为31%。据国资委统计,这些企业中,目前已列入国办批准的全国2005年至2008 年政策性破产规划的企业2116户,涉及职工351万人。这些企业实施完后,文件规定“2008年后不再实施政策性破产”,也就是说,对其余近20万户国有企业在经营不善需要退出时,要和其他所有制企业一样,依新破产法实施破产。他们之中,一些老国企在破产时,也必然会碰到国企职工身份置换、合同制前参加工作职工欠缴社会保险等宜按“老人老办法”处理的“特殊事宜”。如将其归进一般企业破产清算程序,将使职工安置费用大幅增加,如前所述,即便将银行担保债权全部搭进去,也解决不了,因为这需要国家和地方财政来兜底。因此,在本法实施后,政策性破产作为一个阶段性任务可以划上句号。但是对依法实施破产的某些国企而言,在处理其历史遗留问题时,政府仍有不可推卸的责任。在我国目前社会保障体系不够健全的情况下,为了使改革的成果惠及弱势群体,保持社会稳定,可参照国际上某些国家实施的职工劳动债权有限优先及政府建立未付报酬替代支付制度并存等做法,妥善处理某些“特殊事宜”。
三是抓紧建立新机制,以彻底解决“新老划段”后的遗留问题。近年来,企业拖欠职工工资(含单位代为扣缴的社会保险)已成为侵害职工权益的突出矛盾和问题。中央和国务院虽三令五申,仍有屡禁不止之势,直接导致企业破产时,职工劳动债权增加。采取“新老划段”办法,对本法公布前形成的拖欠总算有了一个相对合理的解决办法,但本法公布后新形成的拖欠问题却没有说法,有待于通过积极探索,建立新机制加以解决。
考虑到目前农民工正在成为产业工人的主体。据国家统计局资料,2005年末全国农村已转移劳动力1.8亿,其中,在制造业就业的6084万人,在建筑业就业的2268万人,在第三产业就业的9190万人,分别占制造业、建筑业、第三产业职工总数68.2%、79.8%和52.6%,即制造业的七成、建筑业的八成和第三产业一半以上职工是农民工。如果农民工的拖欠问题解决了,这个问题也解决了七、八成。国务院在关于解决农民工问题的若干意见(国发[2006]5号)文件中已经作出了建立工资支付监控制度和工资保证金制度的规定。据国家发改委统计,目前全国已有24个省(区)建立了这项制度,进程还是比较快的。在这种制度安排下,对在破产清算中,新形成的尚不能完全清偿的拖欠职工工资(应含单位随工资代为扣缴的基本社会保险)可考虑在工资保证金中支付。总之,各级政府部门应按照中央有关规定精神,积极研究解决拖欠职工工资的治本之策,进一步完善劳动和社会保障制度,同时加大执法力度,以彻底解决“新老划段”的遗留问题,保障新破产法顺利实施。