按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定，职工基本医疗保险制度覆盖城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工。这就是说，必须参加城镇职工基本医疗保险制度的单位和职工，既包括机关、事业单位，也包括城镇各类企业；既包括国有经济单位，也包括非国有经济单位；既包括效益好的企业，也包括困难企业。这是目前我国社会保险制度中覆盖范围最广的保险制度。
对乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，国务院没有做硬性规定，而是由各省、自治区、直辖市人民政府确定。这主要是考虑到这部分人群管理的能力和医疗保险本身的特殊性。如要硬性纳入基本医疗保险，而管理能力又跟不上，则有可能导致医疗费用支出控制不住，增加基金超支的风险。