对《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的几点建议

王平 周霞 北京建筑工程学院
一、我国房屋征收与补偿制度存在的主要缺陷

1．房屋征收的法律依据不充分、法律事由未清晰界定

当前，大量的拆迁纠纷发生在城郊结合部的集体土地上，但是关于集体土地征收补偿的法律依据严重不足。《物权法》中允许征收土地，但是未写明对集体土地征收的主体是谁。《城市房地产管理法》和国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)均只对国有土地上的房屋及其不动产拆迁补偿进行了规定，未对集体土地上的房屋及其不动产的征收补偿进行规定。

《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》都将“为公共利益的需要”作为征收征用的事由。但均未明确、清晰地界定公共利益的具体范围。这在很大程度上给部分地方政府、房地产开发商留出了以“公共利益”之名行商业开发之实的操作空间。“征求意见稿”中，对符合公共利益的需要进行了规定，但是关于旧房改造等是否属于公共利益的范畴等问题存在较大争议。

2．征收补偿范围不够清晰、准确

我国城市房屋拆迁虽因征收土地引起，但征收补偿却以房屋补偿的形式出现，也就意味着补偿范围以地上建筑物和构筑物的补偿为主。地价补偿、困难补偿以及征地引起外部不经济补偿等发达国家地区通行的补偿项目都没有列入补偿范围，以致出现补偿价和建成房价的巨大反差，有的地方甚至出现拆10平方米，还买不到1平方米房的现象。由此，我国房屋征收问题的焦点是补偿问题，而补偿问题的焦点之一就在于土地使用权的补偿。若不能完全显化土地使用权价值，房屋征收矛盾就不能得到根本性的解决。

3．征收补偿标准严重滞后于经济发展

补偿标准制定滞后于社会经济发展，一些地方出台的拆迁补偿标准多年不变，与近几年物价和商品房价格大幅上涨存在较大差距，拆迁后致使被拆迁人遭受巨大经济损失。大多数低收入居民无力购买新房、返迁新居，导致拆迁尸上访，要求增加补偿费和安置费。由于拆迁评估机构操作不规范，加之部分政府直接干预评估价格，造成评估价格明显低于市场价格，评估机构出具的评估报告难以保证补偿的公平性。

4．征收与补偿原则尚不明晰

我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》中关于征收、征用补偿的规定如表1所列。相关法律中未明晰征收、征用补偿的原则，对适当补偿、合理补偿、充分补偿未做出进一步界定。因此导致各地的补偿范围、补偿标准、补偿额度混乱，被征收人的合法权益难以得到保障。

5．房屋征用与补偿法律程序不清，各地在执行中较为混乱

我们对国务院以及27个省、市、区的房屋拆迁法律法规进行了对比研究。因没有统一的法定程序，各地区形成了有地方特色的城市房屋拆迁补偿程序。征收与补偿程序不一，各地程序设计中关于强制拆迁的实施前提的规定，大多未充分考虑到被征收人的意愿，被征收人处于相对被动的地位。法律程序设计上的缺陷，加上各地拆迁办等机构在强制拆迁过程中未充分发挥应有的作用，致使近年来强制拆迁中的恶性事件频繁发生，甚至屡屡造成被拆迁人非正常死亡。

二、完善房屋征收与补偿制度的新视野

1．从宪法和法律视野审视房屋征收的依据与事由

(1)城乡土地上的房屋征收与补偿

为了规范房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，应当根据《宪法》，结合《物权法》和《城市房地产管理法》规定制订“房屋征收与补偿法”。建议全国人大或人大常委会统筹考虑城乡房屋征收与补偿立法，实行全国城乡统一、同步的相关立法，而不是由国务院对国有土地上的房屋征收与补偿进行单独立法。

法律依据不足是造成近年来集体土地征收与补偿纠纷增多的主要原因。集体土地使用权价值如何显化，是解决房屋征收纠纷以及将我国土地制度改革向纵深推进的难点和关键点之一。在我国城乡发展一体化的大背景下，不应人为地制造城乡集体土地和国有土地在征收房屋以及补偿上的二元化立法。这应该是我国立法的一种发展趋势。

(2)严格、清晰地界定“公共利益需要”

“公共利益需要”是我国财产制度的重大问题，是纲领性的问题。只有修订或者补充《宪法》中关于“公共利益的需要”，才能理顺《物权法》、《城市房地产管理法》及国务院行政立法的效力与位阶问题。

建议“征求意见稿”中关于公共利益需要的列举，不应把“为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要”纳入公共利益的范围。主要考虑到：第一，低收入困难家庭在我国是很少部分，不能认为这是社会福祉，是为公众服务的。第二，不应当以损害其他人的利益换得困难家庭的居住条件的改善。此外，因为涉及到公众的安全，危房改造应纳入公共利益。但旧房改造通常难以界定，事实上，目前相当一部分拆迁项目是以旧房改造之名行商业化开发之实。如果将旧房改造纳入公共利益范畴，无助于拆迁困境的解决。所以，我们建议旧房改造不列入为了公共利益范围较为妥当。

关于国家机关办公用房建设的需要，我们认为必须是必要的、正当的国家机关办公用房才可以。对此应予以严格控制。

2．明确拆迁补偿范围和标准

(1)补偿范围

“征求意见稿”与原“条例”相比，增加了建筑结构和新旧程度两个计算点。此外，还规定被征收房屋的房地产市场评估价格不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。这里虽然考虑了房屋所在地的土地价格，但仍然没有明确规定土地使用权为合理补偿的范围。应进一步明确补偿范围，并针对城乡不同特点，充分考虑土地使用权的补偿。

(2)确定合理的、动态化的补偿标准

补偿类别

补偿规定

《宪法》第13条

土地的征收、征用

给予补偿

《土地管理法》第2条、第58条

土地收回

适当补偿

《城市房地产管理法》第6条

征收国有土地上的房屋

给予补偿、保证居住条件

《物权法》第42条

征用不动产和动产

给予补偿

3．统一房屋征收补偿原则

在征收补偿原则上，可借鉴西方发达国家土地征用的补偿经验。结合我国国情，我们认为房屋征收与补偿应遵守的原则包括这样几个内容：一是合理补偿原则。为了公共利益需要对房屋征收并进行补偿的原则，应是不损失财产及其利益，给予充分合理补偿。没有正当补偿，不得拆迁。二是保障被拆迁人基本居住权与生存权保障原则。无论何种拆迁方案的补偿，必须保障拆迁户最基本的居住权与生存权。三是遵照市场价格进行补偿原则。在我国的许多城市(尤其是最近几年房价上升较快的城市)，政府所制定的基准价(指导价)，已经愈来愈偏离了真实的市场价格。四是完全补偿原则。补偿既要考虑对建筑物权利的补偿也应考虑对土地权利的补偿。五是非公共利益需要前提下的自由谈判原则。

4．征收与补偿程序

(1)对“征求意见稿”征收程序的建议

第一，关于无重大争议的质疑与建议。怎样衡量和界定无重大争议，是依法征收的关键点。建议列举重大争议集中主要情况，尽量量化重大争议指标。否则，征收房屋又会陷入走形式的泥潭，被征收人的合法权益仍然得不到应有的保障。

第二，对“危旧房屋改造征收时，要征得90％以上被征收人同意”这一规定的质疑与建议。被征收的是房屋，补偿主要也是针对房屋进行补偿。建议应当以被征收房屋面积占90％以上的被征收人的同意，在这个基础上再考虑被征收人人数的百分比才更符合被征收人的意愿，可操作性也强。

(2)对“征求意见稿”补偿程序的建议

在程序中，建议增加：第一，被征收人审查和通过的程序；第二，扩大拟订补偿方案的公告范围，这样更有利于被征收人和全社会的监督，防止滥用权利与谋取不正当利益，减少不必要的纠纷，有利于建立政府公信力；第三，在补偿程序中规定占补偿房屋面积90％以上被征收人同意程序。
<