大律师网 2026-05-21
在刑事司法实践中，司法权与行政权的边界界定始终是关乎权力运行秩序与法治统一的核心议题。近期，笔者团队在办理一起涉黑刑事案件时，遭遇了极具典型性的争议问题：公诉机关在发表公诉意见时，直接否定了20多年前该地方市级政府依据省政府相关行业管理文件作出的行政许可及行业管理行为的合法性与有效性，进而指控涉案企业及人员构成黑社会性质组织犯罪。
该案中，涉案企业系依据地方政府行政许可开展食品行业经营，其收费标准、经营方式全程受政府主管部门主导与规制，甚至按照政府要求参与部分联合执法工作，相关行为均有明确的行政政策依据与程序支撑。公诉机关无视上述历史背景与行政行为的法定基础，直接否定行政权行使的合法性，这一做法不仅关乎涉案当事人的罪与非罪，更触及司法权与行政权的核心关系界定——司法权能否直接否定行政权的合法性与有效性？尤其是能否直接否定数十年前地方政府基于行政管理需要作出的行业管理行为及政策文件效力？结合该案事实与法律规定，本文对此展开深入剖析。
首先，有必要还原该案的核心事实背景，这是厘清权力关系的前提。涉案企业是当地食品行业的经营主体，其经营资格源于地方市级政府的行政许可，而该行政许可的作出，依据的是省政府出台的相关行业管理文件与条例。在企业长达20余年的经营过程中，从收费标准的制定到经营模式的选择，均无任何私自操作空间，全程由政府主管部门主导，定价环节更是受政府物价部门严格规制。从市场格局来看，当地两个主城区各仅有一家同类企业，行业市场准入设有严格标准，这一格局本身即是地方政府基于行业管理与公共利益考量形成的行政调控结果。
更为关键的是，20多年前，由于当地政府主管部门食品安全管理力量严重不足，为有效管控市场秩序，地方政府专门出台政策文件，要求涉案企业配合政府部门开展市场管理工作。涉案企业按照政府主管部门的要求，参与了部分行政执法相关工作，且企业相关人员均经省政府统一培训考核后，由省政府制发《行政执法证》并配发统一制服，其参与的管控工作大多以多部门联合执法的形式开展，并非企业自主行为。然而，多年后，曾被处罚的以家族成员、姻亲关系长期盘踞在市场的违法经营人员结伙信访，指控涉案企业为黑社会组织。
公诉机关在公诉过程中，无视在案全部行政行为背景与政策依据的客观书证，以企业人员无执法权、不能参与行政执法为由，指控企业人员为获取垄断利润使用暴力或软暴力控制城区市场，将企业遵从政府要求改变经营方式的行为歪曲为强行追求垄断利润的违法行为，甚至直接否定当年地方政府相关行业管理文件的有效性，直指该文件违反上位法。
上述指控引发的核心法律争议，本质上是司法权与行政权的关系界定问题。依据我国宪法规定，国家确立立法、行政、司法三权分工协作、相互制约的权力结构，司法权与行政权作为平行独立的国家权力，均对同级人民代表大会负责，受其监督。这一权力架构决定了司法权既不能替代行政机关行使法定职权，也不能随意干预行政权的正当行使，二者应当在法定职责范围内各司其职、协同运行。司法权对行政权的监督与制约，必须遵循法定原则与程序边界，而非脱离程序的直接否定，这是法治国家权力运行的基本准则。
从法理层面分析，司法权与行政权的平行独立关系，决定了司法权应当遵循司法谦抑原则，不得任意干涉行政权的正当行使。行政权作为国家对社会公共事务进行组织管理的核心权力，其行使具有专业性、主动性与时效性特征，行政机关在法定职权范围内对行业领域的管理，是其履行宪法与法律赋予职责的体现。根据《行政许可法》规定，县级以上地方人民政府及其主管部门，在符合上位法规定的前提下，有权依据国务院、省政府的行政法规、部门规章，制定地方性行业管理条例、行业政策，并依法作出行政许可决定。
该案中，地方政府当年基于食品安全管理力量不足的现实困境，出台政策文件授权涉案企业配合开展市场管理工作，为企业人员颁发行政执法证件、组织参与联合执法，本质上是地方政府在其行政权限范围内，为实现公共利益而作出的正当行政行为。该行政行为的作出，有省政府相关文件作为依据，符合当时的行政管理实际需求，属于行政权的合法行使范畴，其合法性与有效性应当得到尊重。
同时，司法权对行政权的制约与监督，必须通过法定程序进行，具有明确的边界限制，而非在刑事诉讼中直接否定行政行为或行政文件的有效性。权力制约与监督原则是司法权监督行政权的法理基础，但这一原则的适用并非无边界的，而是必须遵循“有限度审查”规则。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院审理行政案件时，对行政机关制定的规范性文件的合法性、有效性可以进行审查评述，但该审查应当在行政诉讼程序中进行，且审查结果仅对个案具有约束力。而在刑事诉讼程序中，司法机关的核心职责是查明犯罪事实、判断被告人是否构成犯罪，对于涉及行政行为合法性的问题，如需审查，应当遵循特定的衔接程序，而非由公诉机关在公诉意见中直接否定。
具体到该案而言，公诉机关直接否定地方政府行业管理文件有效性、指责行政权行使违法的做法，既违反法定程序，也缺乏实体法律依据。
一方面，从程序层面看，根据我国法律规定，对行政文件有效性的审查，属于行政诉讼的受案范围，应当由人民法院在行政诉讼程序中，通过开庭审理、举证质证、辩论等法定环节，综合审查该文件是否符合上位法规定、是否超出行政机关法定职权。在法院未启动行政审查程序、未作出生效裁判否定该行政文件有效性的情况下，公诉机关在刑事公诉程序中直接否定行政文件的有效性，本质上是越权行使了司法审查权，违反了权力运行的程序正义原则。
另一方面，从实体层面看，地方政府当年制定的行业管理文件及作出的行政许可，均是依据国务院、省政府的行政法规、部门规章作出的，符合《立法法》《行政许可法》关于地方政府职权范围的规定，不存在违反上位法的情形。
涉案企业的经营行为、参与联合执法行为，均是在政府主导下开展的，其收费标准、经营方式、管理模式均受行政机关严格规制，所谓“使用暴力或软暴力控制市场”“强行追求垄断利润”的指控，与行政权主导的客观事实严重不符，更不能以此否定行政权行使的合法性。
还需要特别强调的是，对20多年前的行政行为与行政文件的合法性审查，应当兼顾历史背景与现实情况，遵循比例原则与信赖保护原则。
20多年前，我国市场经济体制尚在完善过程中，行政管理资源相对匮乏，地方政府为弥补执法力量不足、有效维护市场秩序，吸收企业参与部分辅助性管理工作，是当时特定历史条件下的合理行政选择。涉案企业基于对政府行政许可与政策文件的信赖，按照政府要求开展经营与管理工作，其信赖利益应当受到法律保护。
根据《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，司法机关更不能脱离历史背景，以现行标准随意否定当年行政行为的合法性。公诉机关无视这一历史背景，简单以“企业人员无执法权”为由否定整个行政行为链条的合法性，显然违背了行政法的信赖保护原则与比例原则，也不符合实事求是的法治精神。
综上所述，司法权与行政权作为平行独立的国家权力，其运行应当遵循分工协作、相互制约的宪法原则。司法权有权对行政权的行使进行监督与制约，但这种监督制约必须通过法定程序进行，具有明确的边界，不得任意干预或直接否定行政权的正当行使。在刑事案件办理过程中，如涉及行政行为或行政文件的合法性争议，公诉机关无权直接否定其有效性，而应当由人民法院通过法定程序进行审查判断。该案中，地方政府当年的行业管理文件与行政许可行为，是其在法定职权范围内作出的正当行政行为，符合当时的法律规定与行政管理实际，公诉机关在法院未进行合法性审查的情况下，直接否定行政权的合法性与有效性，既违反法定程序，也缺乏实体法律依据，不利于维护权力运行秩序与法治统一。
在法治国家建设进程中，司法权与行政权的协同运行，离不开对各自职权边界的清晰界定与严格遵守。司法机关在行使司法权时，应当保持必要的谦抑性，尊重行政机关的专业判断与正当职权行使；行政机关在行使行政权时，应当严格遵循上位法规定，确保行政行为的合法性与合理性。唯有如此，才能实现国家权力的规范运行，维护社会公平正义与法治统一，为市场主体营造稳定、可预期的法治环境。